Superávit Primário pode ser Fonte de Recursos para Fundos¹

Nos tempos de crise a cultura brasileira é de propor a criação de fundos como solução para os problemas, como se muitas vezes a vinculação de recursos fosse a solução de todos os males do mundo. Talvez por isso o Brasil tenha um dos orçamentos mais vinculados do mundo, isso se não for o campeão mundial de vinculações. Aqui já existem receitas em que a soma das destinações alcança mais de 100% e há que se fazer regra de três para encontrar o percentual correto.

Acontece que esse processo se aperfeiçoa e possui uma criatividade infinita. A mais recente que tive contato foi a de criação do Fundo Anticíclico de Combate à Pobreza (FACP), no nível federal, com a finalidade de alcançar o objetivo de erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Nada mais natural do que um propósito meritório para criação de um fundo. Quase todos são assim.!! Bom, mas qual a novidade dessa proposta? É que uma das fontes de recursos do fundo seria o superávit primário da União, obviamente quando houver, pois a situação é de déficit primário a 6 anos e perspectiva de que continue ainda por alguns anos.

Assim, a grande questão é: Superávit primário pode ser receita de fundo? Existe base conceitual para isso? Trata-se de equívoco conceitual básico de como funciona a apuração de resultados fiscais, pois superávit primário não deve constituir receita do fundo. A exposição de motivos ressalta que o referido fundo seria constituído com aportes da União calculados de acordo com o superávit primário apurado antes da elaboração da Lei Orçamentária Anual, até que seja atingido um determinado patamar que assegure o custeio dessas políticas até o momento em que a crise for resolvida, por isso o aspecto anticíclico do fundo. Reforça ainda que “sempre que houver superávit primário por parte da União, ela ficará obrigada a destinar uma parte dele ao fundo, para que ele possa ser dotado de recursos para atender às suas finalidades”.

É preciso ressaltar que, resultado primário é calculado pelo confronto das receitas e despesas primárias num determinado período, apurado sob a ótica de caixa. Portanto, pode-se apurar superávit primário e não haver sobra de caixa, por exemplo, se um governo arrecada R$ 1.000 de tributos e paga R$ 600 de despesas com pessoal, R$ 300 com manutenção e R$ 100 de serviço da dívida (juros e amortização) terá um superávit primário de R$ 100, pois arrecadou R$ 1.000 de receitas primárias e gastou R$ 900 de despesas primárias (600+300), contudo não sobrou nada no caixa. Isso acontece porque a metodologia de apuração de resultado primário se utiliza estritamente da ótica de caixa

(recebimentos e pagamentos). Também pode haver “sobras” de superávit primário que estejam comprometidas com passivos que serão pagos no exercício seguinte, por exemplo, fornecedores a pagar, portanto não estão livres para serem utilizadas.

Superávit primário não é sobra de receita que fica à disposição no caixa do governo. Mesmo se houvesse superávit primário que estivesse sem comprometimento, ou seja, saldos de caixa livres, a utilização no exercício seguinte para financiar despesas primárias terá impacto fiscal, pois elevará a dívida líquida. Sobra de caixa, mesmo que seja decorrente de arrecadação de receita primária quando utilizada em exercício diverso, segundo a metodologia deixa de ser fonte primária e deve ser classificada como fonte financeira. Logo, se financiar a despesa de aporte/transferência ao fundo, que é uma despesa primária, terá impacto negativo no resultado fiscal, o que contraria o objetivo do fundo de garantir a responsabilidade fiscal.

Além desse aspecto conceitual é importante enfatizar que a criação de mais um fundo vai na contramão das iniciativas que estão hoje no parlamento. A PEC 187 em discussão no Senado visa diminuir a quantidade de fundos e junta a outras PECs que têm por objetivo diminuir o nível de vinculação do orçamento. Criação de fundos é prática recorrente na cultura orçamentária brasileira que contraria o princípio internacional da não afetação das receitas (não vinculação), impedindo que parcela expressiva da receita pública não possa ser livremente programada, a cada ano. Sob a ótica das funções clássicas do orçamento limita fortemente a função alocativa.

Paulo Henrique Feijó² 
Professor, Escritor e Contador

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¹ O conteúdo deste trabalho é de responsabilidade do autor e não reflete necessariamente a opinião de instituições e grupos com as quais tem relação profissional.

² Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília – UNB e Pós-Graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas – FGV. Co-Autor dos Livros: Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal; Curso de Siafi: Teoria e Prática da Execução Financeira no Siafi – Volume 1 – Execução Orçamentária e Financeira; Volume 2: Suprimento de Fundos; Entendendo Resultados Fiscais; Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público; Entendendo a Contabilidade Patrimonial Aplicada ao Setor Público; Entendendo as Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público. Autor do livro Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Representante do CFC na Associação Interamericana de Contabilidade (AIC).

 

31 de agosto de 2020

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