Securitização da Dívida Ativa: verdades e mentiras

Recentemente fui surpreendido com uma propaganda difamatória em relação ao meu nome em vídeo vinculado no Youtube e transmitido para várias redes sociais que discutem finanças públicas no Brasil. O tema arrolado na propaganda diz respeito a uma forma de financiamento público em curso nos grandes Estados e Municípios brasileiros desde 2003. Aqui me refiro a securitização de créditos tributários parcelados, em particular a dívida ativa.

Curiosamente, os vídeos veiculados na web, que tentam desqualificar procedimento realizado por empresas que sofrem fiscalização de órgãos de controle interno (Controladorias) e externo (Tribunais de Contas) nos Estados e Municípios, ocorre em um momento em que o Senado Federal tenta aprovar o PLS 204/2016, de autoria do ex-Governador, Senador e agora Ministro do Governo Temer, José Serra. Não é coincidência: qualquer medida que busque na atualidade apresentar solução para os problemas financeiros, econômicos e sociais no Brasil passa a ser tratado e combatido como Golpe, com letra maiúscula.

Também me chamou a atenção a agressividade com que os autores (dos quais nunca ouvi falar) tentam me imputar culpa e responsabilidade sobre assunto que, fica evidente para quem conhece finanças públicas, não dominam e não possuem conhecimento de causa. Destaco aqui apenas um comentário inicial veiculado no vídeo, de que as empresas não dependentes (conceito derivado do artigo 2º da LRF) não sofrem fiscalização dos Tribunais de Contas e que, portanto, podem realizar qualquer tipo de operação envolvendo recursos públicos, podendo inclusive contratar servidores de forma direta sem respeito às normas vigentes. Grande equívoco. Todas as empresas que realizam operações de securitização no Brasil – CPSEC em SP, MGI em MG, Goiás Parcerias em GO, CADIP no RS, CFSEC no Município do Rio de Janeiro, PBH Ativos no Município de Belo Horizonte – são fiscalizadas pelos Tribunais de Contas em nível local. Sobre esse assunto, assim se manifesta a Constituição Federal, em seu artigo 70, verbis:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder (grifo nosso).

Esse dispositivo constitucional é recepcionado pelas Constituições Estaduais e pelas Leis Orgânicas Municipais. Ou seja, os Tribunais de Contas de todo o país fiscalizam também as empresas não dependentes, qualificadas tecnicamente como administração indireta. Outra inverdade veiculada diz respeito a um deságio de 60% sobre os créditos tributários cedidos para a emissão de debêntures, tendo por lastro a dívida ativa parcelada. Basta verificar os editais e as condições de licitação às quais os agentes financeiros coordenadores das emissões (por determinação da CVM) devem obedecer. O custo final dessas operações é muito inferior a uma operação de crédito (empréstimo) a mercado com taxas reais de juros que variam atualmente entre 5% e 10%, quando incluímos todos os custos de uma operação financeira. Além disso, o custo da operação não recai sobre o ente público, mas sobre a empresas emissora.

Em Belo Horizonte (MG), a PBH Ativos S/A realizou em 2014 uma operação de aproximadamente R$ 800 milhões com debêntures, tendo por lastro créditos cedidos pelo Município, mediante lei específica. O Município, após a emissão, recebeu a vista R$ 200 milhões, que foram utilizados em grande parte no programa de mobilidade de uma cidade que seria sede da Copa do Mundo de Futebol. No curso normal dos parcelamentos (que incluem, além do principal, juros, multas etc) esses recursos levariam aproximadamente 2 (dois) anos para entrar nos cofres do Município. Houve uma antecipação desses valores – não confundir com aro – e o restante (R$ 600 milhões aproximadamente) estão sendo depositados nos cofres do Tesouro Municipal mensalmente, sob a supervisão do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais e da Comissão de Valores Mobiliários.
Não há renúncia de receitas, nem pagamento de taxas por parte do Município. O que é cedido à empresa de Ativos, deve obrigatoriamente retornar à Secretaria de Fazenda. Não há custo financeiro ao ente público. Por isso não é operação de crédito. A emissão não aumenta a dívida Municipal. Os custos relativos à emissão serão arcados pela empresa criada para gerir esses ativos.

Essas empresas criadas para emitirem debêntures deverão, necessariamente, possuir patrimônio e receitas próprios, já que o risco da inadimplência também correrá por conta dessas companhias. O mercado de capitais também sabe disso. Os compradores das debêntures não poderão recorrer ao poder público reclamando eventuais perdas no caso, por exemplo, de uma inadimplência por parte dos agentes pagadores da dívida ativa parcelada.

Todas essas regras estão em contratos aprovados pelas Procuradorias locais e pela CVM, que deverá autorizar e fiscalizar toda a operação. Em geral, os potenciais investidores, antes de comprarem os papéis (debêntures) irão verificar a saúde financeira e o patrimônio da empresa emissora. O risco da operação, no entanto, é baixo, visto que o lastro (quantidade potencial de recebíveis) deverá ser maior do que o valor antecipado, que equivale a emissão real. Ou seja, o mercado verifica que o Estado ou Prefeitura possuem uma grande quantidade de recursos a receber e antecipam (por meio da compra de títulos) uma parte do valor que entraria nos cofres públicos.

Os pagamentos aos debenturistas ocorrerão no período em que os parcelamentos forem honrados. Já o ente público, receberá a vista uma parte dos recebíveis, corrigido a valor presente, e os demais valores (saldo), nos prazos normais de vencimento. Isso se não houver inadimplência por parte dos potenciais devedores.

No que se refere a empresa de ativos criada, conforme asseverado, deverá possuir fontes alternativas de receitas para honrar junto ao mercado eventual inadimplência nos créditos parcelados. No caso da PBH Ativos S/A, receitas adicionais da Cia provém de assessoramento que a empresa presta ao Município nos programas de Parcerias Público Privadas – PPP e na gestão de imóveis municipais cedidos à empresa e que compõem seu patrimônio. Processo semelhante se verifica no Estado de Minas Gerais, onde a MGI Participações S/A emite debêntures derivadas da dívida ativa estadual e também realiza a gestão patrimonial do Estado (alienação e aluguéis de imóveis).

Veja-se que as operações de emissão de debêntures são muito mais simples nos Municípios do que nos Estados, considerando a repartição dos parcelamentos em nível estadual, o que não ocorre em nível municipal. Toda a documentação que demonstra a forma como são realizadas essas operações está disponível nos sites das empresas emissoras, todas elas vinculadas às respectivas Secretarias de Fazenda. Inclusive contratos de cessão, leis autorizativas, autorização da CVM, pareceres jurídicos e técnicos etc.

Quando essa operação começou a ganhar novos adeptos, algumas Unidades da Federação tentaram criar formas alternativas de emissão, tendo por base a IN CVM nº 444, de 2006. No entanto, os órgãos de controle têm se posicionado contrário a esse tipo de emissão. Como exemplo posso citar a tentativa de emissão de debêntures por parte da Prefeitura Municipal de Nova Iguaçu no Rio de Janeiro e pelo Distrito Federal. As operações aprovadas pela CVM e pelos Tribunais de Contas tem por base a IN CVM nº 476, de 2009.

Nesse sentido, o PLS 204/2016 vem regulamentar e disciplinar essa forma de financiamento em um momento de crise fiscal e de recursos escassos. Entendo essa legislação como um avanço para as finanças públicas estaduais e municipais e uma oportunidade que poderá ser explorada pela União Federal. Em meu entendimento, a emissão de títulos federais tendo por lastro seus próprios ativos (dívida ativa) não impactará no aumento da dívida líquida.

Em síntese, as operações de emissão de debêntures nos Estados e Municípios não representa golpe nas finanças públicas ou afronta à Lei de Responsabilidade Fiscal, já que a LRF não alcança as empresas estatais não dependentes. Em sentido contrário, a emissão apresenta-se como alternativa em um período de crise financeira e fiscal. Se um ente público tem um direito a receber, derivado de um crédito que não foi honrado no passado, porque não tentar antecipar esses recursos?

De acordo com o Relator que aprecia o PLS 204/2016, no PARECER Nº 735, de 2016-PLEN/PLENÁRIO, “o projeto é de elevada importância para o reequilíbrio das contas dos entes federativos, que passam por momento de notória dificuldade financeira. A proposição, como relatado, regula cessão de direitos creditórios pelo Poder Público. Trata-se de importante passo para autorizar, com segurança jurídica, operações dessa natureza”.

Não se trata, portanto, de Golpe, mas de uma tentativa de salvar o País de uma Herança Maldita (com letra maiúscula) que retirou dos Estados e Municípios brasileiros a capacidade de se autofinanciar e de exercerem na plenitude sua independência do Poder Central.

Autor

Edson Ronaldo Nascimento:

Economista, mestre em Administração Pública, autor dos livros Gestão Pública (Saraiva, SP, 3ª ed, 2014) e Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal (Min da Fazenda, Brasília, 2ª ed, 2002).

30 de agosto de 2020

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