Ideia Central: A legislação dos royalties nem mesmo o princípio da anualidade obriga que os recursos recebidos no exercício devam ser aplicados no mesmo exercício ou no ano seguinte. O que deve definir a aplicação dos recursos é a estratégia da política fiscal. A alocação futura, desde que oportuna e útil pode demonstrar ação planejada ancorada na responsabilidade fiscal, caso o objetivo seja promover o equilíbrio intergeracional ou amortecer os efeitos de crises fiscais.
1. Contexto
Ao analisar a prestação e contas de determinado município um Tribunal de Contas de Estado emitiu o parecer prévio onde indica, dentre as impropriedades, recomendações e determinações as seguintes:
A pergunta que não quer calar: É realmente uma impropriedade não aplicar receitas vinculadas, isto é, recursos com destinação específica?
2. Que receita é essa?
Primeiramente é preciso entender de que receita e destinação trata a recomendação do TCE e logo se verifica que tem relação com receita de royalties previstas na Lei nº 12.858/2013. A referida lei trata da parcela originária da participação de Estados, DF e municípios no resultado ou da compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural, destinados para as áreas de educação e saúde, com a finalidade de cumprimento da meta prevista de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto.
Na forma da legislação os royalties destinados à saúde configuram fonte adicional de recursos na perspectiva de que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Em contradição ao princípio internacional da não afetação das receitas (não vinculação), no setor público brasileiro parcela expressiva do produto da arrecadação dos impostos, contribuições e outras receitas públicas não podem ser livremente programadas, a cada ano, visto que sua utilização se encontra previamente estabelecida na Constituição ou em diversos dispositivos legais. Diante da natural carência de recursos com que contam os governos, e da ilimitada demanda da sociedade por bens e serviços públicos, foram se ampliando ao longo do tempo os dispositivos constitucionais e legais que buscam privilegiar determinados gastos, como aqueles destinados à saúde e à educação.
Confrontadas com a demanda infinita para recursos finitos é comum que determinadas áreas clamem por mais verbas, seja para realizar investimentos ou para superar crises. Acontece que muitas vezes os recursos existem, mas não podem ser remanejados e destinados para a área que mais precisa porque estão legalmente ou constitucionalmente vinculados. De maneira geral, vincular receita é previamente destinar parte ou a totalidade da arrecadação de determinada receita para uma finalidade específica seja por meio de fundos ou estabelecimento de percentuais a serem destinados e aplicados a determinada área.
Assim, no caso em tela trata-se de mais uma lei, como muitas outras, que vincula receita a uma destinação específica. Nesse caso não se vincula toda a receita de royalties petróleo, mas tão somente os seguintes recursos indicados artigo 1º da Lei nº 12.858/2013:
I – as receitas dos órgãos da administração direta da União provenientes dos royalties e da participação especial decorrentes de áreas cuja declaração de comercialidade tenha ocorrido a partir de 3 de dezembro de 2012, relativas a contratos celebrados sob os regimes de concessão, de cessão onerosa e de partilha de produção, de que tratam respectivamente as Leis nºs 9.478, de 6 de agosto de 1997, 12.276, de 30 de junho de 2010, e 12.351, de 22 de dezembro de 2010, quando a lavra ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva;
II – as receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios provenientes dos royalties e da participação especial, relativas a contratos celebrados a partir de 3 de dezembro de 2012, sob os regimes de concessão, de cessão onerosa e de partilha de produção, de que tratam respectivamente as Leis nºs 9.478, de 6 de agosto de 1997, 12.276, de 30 de junho de 2010, e 12.351, de 22 de dezembro de 2010, quando a lavra ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva;
III – 50% (cinquenta por cento) dos recursos recebidos pelo Fundo Social de que trata o art. 47 da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010, até que sejam cumpridas as metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação; e
IV – as receitas da União decorrentes de acordos de individualização da produção de que trata o art. 36 da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010.
A lei determina que a União, Estados, Distrito Federal e Municípios aplicarão os recursos originários dos royalties do petróleo (previstos nos incisos I e II) no montante de 75% (setenta e cinco por cento) na área de educação e de 25% (vinte e cinco por cento) na área de saúde.
Considerando que as áreas de educação e saúde já possuem outras receitas vinculadas e regra de aplicação mínima, a lei estabelece que os recursos dos royalties sobre o petróleo serão aplicados em acréscimo ao mínimo obrigatório previsto na Constituição Federal.
Como regra geral a legislação veda a utilização das receitas de royalties petróleo para pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal. Contudo, a Lei nº 12.858/2013 ampliou o escopo das despesas que podem ser custeadas com esses recursos ao excetuar o:
a) pagamento de dívidas para com a União e suas entidades;
b) custeio de despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, especialmente na educação básica pública em tempo integral, inclusive as relativas a pagamento de salários e outras verbas de natureza remuneratória a profissionais do magistério em efetivo exercício na rede pública.
3. O ente deve gastar tudo que arrecada no ano?
O orçamento é o principal instrumento da política fiscal, pois contêm os dois elementos básicos e primordiais para condução dessa: Receitas e Despesas. Assim, para um período específico, que pode variar de país a país, mas em geral é de 1 (um) ano, se faz a previsão das receitas e a fixação da despesa para período de competência do orçamento. Daí nasce um princípio orçamentário, o da Anualidade ou Periodicidade.
É importante enfatizar que o referido princípio não obriga que as receitas arrecadadas no exercício sejam utilizadas no próprio exercício, como bem abordam os autores do livro “Gestão de Finanças Públicas – Administração Financeira e Orçamentária”:
Anualidade/Periodicidade ²
Por este princípio as receitas e despesas inseridas no orçamento devem referir-se a um período limitado de tempo, o período de vigência do orçamento.
Esse princípio está consagrado na legislação brasileira através da Constituição Federal, artigo 165, inciso III; e também nos artigos 2o e 34 da Lei no 4.320/1964.
“Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
………
III – os orçamentos anuais.”
(CF, Art. 165, Inciso III)
“O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.”(Lei no 4.320- Artigo 4o)
Assim, as estimativas de receita e fixação da despesa devem compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano civil. Vale observar que em alguns países o exercício financeiro não corresponde ao ano civil, como no caso do Canadá em que o exercício financeiro vai de maio a abril do ano seguinte.
Em decorrência do princípio da anualidade e como regra geral os créditos aprovados na Lei Orçamentária e suas alterações têm a vigência restrita ao exercício financeiro. A exceção à regra é a possibilidade de reabertura de créditos especiais e extraordinários pelos saldos não utilizados no exercício, quando autorizados nos últimos quatro meses do exercício conforme estabelece o § 2º do artigo 167 da Constituição Federal.
A questão primordial da decisão do TCE passa pelo seguinte questionamento: Vincular receita obriga a gastar? Quanto à obrigação de aplicar os recursos é fundamental entender que a simples vinculação de recursos não obriga a gastar no mesmo ano da arrecadação, portanto, há diferença entre: Vincular x Limites de Aplicação. Sobre o tema os autores do livro “Gestão de Finanças Públicas – Administração Financeira e Orçamentária” assim discorrem:
Vincular x Limites de Aplicação
Deve-se diferenciar destinação de receita para uma finalidade específica de obrigatoriedade de aplicação de quantia mínima de recursos em determinada área. Vincular obriga que determinadas receitas somente possam financiar despesas específicas, mas não obriga, em geral, que o gestor tenha que gastar todo o recurso num único exercício. Por exemplo, os recursos arrecadados a título de Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), somente podem ser utilizados para financiar ações nas áreas de saúde, previdência social e assistência social, mas se o governo não utilizar todo o recurso arrecadado no próprio exercício, pode-se ter sobra de caixa, que permanecerá vinculada para utilização em exercício diverso do arrecadado, mas quando utilizados somente poderão ser aplicados em ações da seguridade social.
Por outro lado, a Constituição Federal obriga que parte dos impostos arrecadados no exercício seja aplicada nas áreas de saúde e educação. Por exemplo, os municípios são obrigados a aplicar 15% das receitas de impostos em ações de saúde. Observe que quando há somente vinculação de receitas não há obrigatoriedade de aplicação, no mesmo exercício, dos recursos arrecadados. Logo, a vinculação garante que o recurso, quando gasto, será para aquela finalidade, mas não garante o montante nem quando será gasto. Já as regras de aplicação dos valores ou percentuais mínimos visam garantir que os recursos sejam aplicados em determinado exercício em área específica.
A sobra de recursos não comprometidos com nenhuma despesa ao final do exercício é tecnicamente chamada de superávit financeiro e é algo corriqueiro no ambiente orçamentário, que na essência são sobras de caixa não comprometidas. São essas sobras que permitem, por exemplo, que um país possa executar uma política fiscal anticíclica, isto é, guardar recursos no período de bonança para gastar numa época de crise fiscal.
Guardar dinheiro, normalmente em fundos ou diferir a utilização dos recursos ao longo do tempo, em algumas ocasiões pode possibilitar ao gestor gastar melhor o possível excesso de arrecadação. Por outro lado, a regra de gastar tudo até o fim do exercício muitas vezes gera gasto ineficiente com o simples objetivo de cumprir o limite mínimo de gasto normalmente estabelecido na legislação.
4. Royalties e o equilíbrio Intergeracional
Não utilizar os recursos originários de exploração de recursos naturais como no caso dos royalties petróleo pode ser uma estratégia benéfica que contribui para o equilíbrio intergeracional. O referido equilíbrio de maneira geral busca garantir que a geração do presente não entregue a conta a pagar para a geração futura ou mesmo que se beneficie no presente de riquezas que também pertencem às futuras gerações.
O primeiro caso, de entregar a conta para o futuro, é muito comum em sistemas previdenciários com desequilíbrios atuariais. Na discussão recente no Brasil sobre a reforma da previdência ficou evidente esse conflito intergeracional. O segundo caso enseja pensar a aplicação das receitas originárias da exploração de recursos naturais esgotáveis sob a perspectiva do equilíbrio intergeracional. E o que isso significa? Há pouco tempo o país recebeu o bilhete premiado do “ouro negro”, as reservas do pré-sal, uma fonte de receita finita e volátil, pois depende da cotação internacional do barril de petróleo, do dólar e da produção.
Nunca se pode esquecer que a riqueza do pré-sal, bem como de outros recursos não renováveis (minérios e outras reservas naturais) não pertencem apenas à geração do presente, mas também às gerações futuras. Isso revela no mínimo uma preocupação ética com as gerações futuras. Sob essa perspectiva deve-se pensar como dar garantias às futuras gerações dos benefícios gerados pela exploração dos ativos naturais, mesmo quando este estiver exaurido.
Essa perspectiva nos leva a pensar em sustentabilidade na utilização desses recursos pelo menos sob duas perspectivas:
a) da atual geração (intrageração), cujo pressuposto é que a atividade econômica de recursos não-renováveis (minérios e petróleo, por exemplo) deve garantir o nível de bem-estar socioeconômico atual e minimizar os danos ambientais decorrentes do processo produtivo; e
b) da geração futura (intergeração) para a qual a atividade deve ser capaz de gerar um permanente fluxo de rendimentos e assim assegurar o nível vindouro de bem-estar (Auty & Warhurst,1993).
E qual seria uma maneira de mitigar esses riscos para as gerações futuras? Uma saída é poupar uma parcela da renda anual líquida de exploração dos recursos naturais e acumular um determinado montante que seria destinado para um fundo, que com o tempo se tornaria suficientemente grande para garantir às futuras gerações, inclusive por meio da capitalização dos recursos (juros), um fluxo de receita líquida equivalente às rendas de exploração dos recursos naturais, mesmo após a exaustão dos recursos não renováveis.
Neste ponto, como regra geral o Brasil não é um bom exemplo. Há experiências práticas e interessantes em que receitas da exploração de recursos naturais não renováveis são recebidas por estados e municípios, mas não são utilizadas para o desenvolvimento de seus setores produtivos, pois em sua maior parte financiam despesas de custeio da administração pública. Em quase a totalidade desses municípios se observam, baixos níveis de qualidade de vida da maioria de sua população sendo grande parte desses problemas resultado da má gestão dos abundantes recursos que a atividade de exploração dos recursos naturais proporciona (maldição dos recursos). Vale ressaltar que neste quesito, nem a União é um bom paradigma.
A fartura de dinheiro está normalmente associada ao desperdício e à dificuldade de criação de economias autossuficientes, isto é, do uso das receitas em trabalhos produtivos e na formação de uma ampla classe consumidora que fortaleça a demanda local. Recentes estudos apresentados na imprensa mostram que Cidades com maior arrecadação por habitante têm serviços precários e conclui que em boa parte dos municípios, no topo da lista das cidades que mais têm dinheiro para gastar por ano com cada habitante, o IDH é incompatível com a quantidade de dinheiro nas mãos das prefeituras.
Uma saída para esse descalabro é a criação de fundos para administrar as rendas provenientes da exploração dos recursos naturais com, pelo menos, três objetivos:
1) evitar os efeitos nefastos da “maldição dos recursos”;
2) garantir benefícios às gerações atuais; e
3) promover o princípio de equidade intergeracional, gerando alternativas para a manutenção do nível de bem-estar socioeconômico após o esgotamento das reservas naturais.
Quando se olha para países os fundos que atualmente são considerados modelos de uso sustentável das rendas de recurso não renováveis – Alaska (EUA), Alberta (Canadá) e Noruega – estão explícitos ou implicitamente relacionados a esses objetivos. Em 2020, o fato de a Noruega ter mais de 1 trilhão de dólares no fundo soberano ajudou o país a atravessar a crise econômica causada pelo Covid-19, como se diz popularmente, com os pés nas costas.
No Brasil, observa-se que na perspectiva de dar uma resposta às ruas e atender os anseios da sociedade políticos e governantes pouco se importam com aspectos relacionados ao equilíbrio intergeracional. Contudo, após a falência do Estado do Rio de Janeiro e a quebradeira de vários municípios do norte fluminense que gastaram as receitas de petróleo como se nunca fossem acabar, começaram a surgir boas iniciativas como o caso do município de Niterói que criou o Fundo de Equalização de Receitas (FER).
O FER tem por objetivo criar um colchão de liquidez para fazer frente à inevitável frustração futura de receita de royalties. Pode-se afirmar que se trata de mecanismo inovador no âmbito gestão fiscal municipal, que mitiga a dependência das receitas de petróleo e um futuro colapso das contas do município. Segundo a lei que instituiu o FER a utilização dos recursos somente será admitida para: a) frustração da receita de royalties prevista na LOA; b) Capitalização de fundo de previdência.
Porém, no caso de frustração de receita a utilização não poderá exceder a 50% do valor apurado e será limitada a 20% do montante geral do FER. Muitos municípios deveriam copiar essa experiência de Niterói, que no final de 2019 tinha R$ 245 milhões depositados, gastou parte para conter os efeitos econômicos da pandemia fazendo com que o saldo caísse pela metade, mas com os depósitos continuados terminará 2021 com 228 milhões “guardados”. Para se ter uma ideia projeta-se para 2040 disponibilidade da ordem de 3,1 bilhões de reais.
Desse modo, é evidente o grande potencial dos fundos no que se refere à possibilidade de gerar um fluxo de rendimento que permita a manutenção do atual nível de bem-estar às futuras gerações, e em geral a criação desses fundos representa um diferencial qualitativo em relação a outras economias que não contam com instrumento dessa natureza.
5. Conclusão
A legislação dos royalties nem mesmo o princípio da anualidade obriga que os recursos recebidos no exercício devam ser aplicados no mesmo exercício ou no ano seguinte. O que deve definir a aplicação dos recursos é a estratégia da política fiscal. Considerar uma impropriedade a não aplicação desses recursos e obrigar que os mesmos sejam aplicados é uma interferência que não cabe aos órgãos de controle, pois a decisão de alocação dos recursos deve estar contemplada no orçamento anual, que por sua vez, é discutido com o poder legislativo.
Além disso, a recomendação do tipo “tem que gastar” parece carregar o equívoco de que toda receita vinculada obrigatoriamente tem que ser gasta e de preferência no mesmo exercício. Obviamente há casos em que a legislação não só vincula como obriga que seja aplicada a totalidade ou um percentual de determinada receita arrecadada no próprio exercício em que se deu a arrecadação. Um exemplo é a obrigatoriedade de aplicar no mínimo 90% da receita do Fundeb no exercício e até 10% no primeiro quadrimestre do ano seguinte.
O que pode parecer uma ineficiência, a não aplicação dos recursos, na essência pode demonstrar zelo com o dinheiro público, na busca oportuna e útil de alocação futura. Também pode demonstrar ação planejada ancorada na responsabilidade fiscal, caso o objetivo seja promover o equilíbrio intergeracional ou amortecer os efeitos de crises fiscais, mesmo em se tratado de recursos vinculados a setores de grande apelo social como educação e saúde, que também são impactados em momentos de forte restrição fiscal.
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¹ O conteúdo deste trabalho é de responsabilidade do autor e não reflete necessariamente a opinião de instituições e grupos com as quais tem relação profissional.
² ALBUQUERQUE, Claudiano Manoel; MEDEIROS, Márcio Bastos; FEIJÓ, Paulo Henrique. Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal. Volume I – Administração Financeira e Orçamentária. 3. ed. Brasília: Gestão Pública, 2013.
Paulo Henrique Feijó
Professor, Escritor e Contador
Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília (UNB) e Pós-Graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Autor dos Livros: Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal, Curso de Siafi: Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira, Suprimento de Fundos: Teoria e Prática da Execução Financeira no Siafi e coautor de 9 livros que integram a Coleção Entendendo Contabilidade Aplicada ao Setor Público (www.gestaopublica.com.br). Foi membro do Grupo de Trabalho constituído pelo CFC que elaborou as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicáveis ao Setor Público, no âmbito do programa de convergência aos padrões internacionais. Integra a Academia Brasileira de Ciências Contábeis. Realiza missões internacionais nas áreas de finanças e contabilidade do setor público a convite do Fundo Monetário Internacional (FMI).