Os Tipos de Equilíbrio em Finanças Públicas: Intertemporal x Intergeracional¹

Em finanças existem quatro tipos de equilíbrio que devem ser buscados e praticados: 1. Orçamentário; 2. Fiscal; 3. Intertemporal; e 4. Intergeracional. Em outro artigo foi abordada a diferença entre os dois primeiros. Agora vamos entender o significado dos dois últimos e sua importância.

Equilíbrio Intertemporal

Por que intertemporal? Porque visa garantir o equilíbrio ao logo do tempo, e não somente em um exercício financeiro. Nesse sentido, o conceito de equilíbrio intertemporal em finanças impede que se utilize receita finita para financiar despesas continuadas.

No Brasil o que se tem mais próximo dessa preocupação é a obrigatoriedade de publicação do demonstrativo da estimativa da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado, exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal como parte integrante do Anexo de Metas Fiscais. Este demonstrativo visa dar transparência para assegurar que não haverá́ a criação de nova despesa de impacto continuado sem fontes permanentes de financiamento, seja por aumento permanente de receita ou redução de outra despesa de caráter continuado.

Assim, a título de exemplo, imagine um ente da federação que tenha licitado uma concessão de exploração de determinado ativo ou serviço por 20 anos, tais como, linhas de ônibus, rodovias ou um recurso mineral, por exemplo uma mina de bauxita. A receita decorrente dessa concessão acontecerá no momento da venda e se repetirá somente após o prazo da concessão. Agora imagine que este ente utilize os recursos da concessão para atender a uma demanda legítima por aumento de salários dos servidores públicos. Neste caso: têm-se equilíbrio orçamentário, pois há fonte de financiamento para a despesa; garante-se equilíbrio fiscal, pois a receita de concessão é uma receita primária, afinal diminui o endividamento líquido e a despesa com pessoal é uma despesa primária, portanto, portanto, não há impacto fiscal; porém não há equilíbrio intertemporal, pois está sendo utilizada uma receita finita para financiar gasto continuado, neste caso com o agravante de ser obrigatório e de difícil diminuição no futuro.

Ademais, isso nos remete a pensar também sobre o equilíbrio intertemporal para entes que são dependentes de receitas decorrentes de exploração de recursos naturais. No exemplo da concessão da mina de bauxita além da receita de concessão (venda do direito de explorar) haverá a receita de compensação financeira por exploração de recursos minerais, Royalties Minerais. Como foi dito, sabe-se que não é uma boa prática de finanças se utilizar de recursos finitos para financiar despesas continuadas. Assim, é fundamental que as receita desses royalties não financiem despesas de pessoal e manutenção devendo, sob essa ótica, serem utilizadas prioritariamente para investimentos. Nunca se pode esquecer que um dia a mina se exaurirá, em consequência, as receitas não mais existirão, mas, caso financiem despesas continuadas, estas permanecerão, promovendo um desequilíbrio fiscal ao longo do tempo.

Equilíbrio Intergeracional

De maneira geral o equilíbrio intergeracional deve buscar que uma geração não entregue uma conta a pagar para outra geração. Isso é muito comum em sistemas previdenciários com desequilíbrios atuariais. Na discussão recente no Brasil sobre a reforma da previdência ficou evidente esse conflito intergeracional.

O governo e a sociedade deveriam também pensar a aplicação das receitas originárias da exploração de recursos naturais esgotáveis sob a perspectiva do equilíbrio intergeracional. E o que isso significa? Aqui também pode-se utilizar como exemplo as receitas decorrentes da exploração de recursos naturais, no caso com foco nos royalties petróleo. Há pouco tempo descobrimos o bilhete premiado do “ouro negro”, as reservas do pré-sal, uma fonte de receita finita e volátil, pois depende da cotação internacional do barril de petróleo, do dólar e da produção. Nunca se pode esquecer que a riqueza do pré-sal, bem como de outros recursos não-renováveis (minérios e outras reservas naturais) não pertencem apenas à geração do presente, mas também às gerações futuras. Isso revela no mínimo uma preocupação ética com as gerações futuras. Sob essa perspectiva deve-se pensar como dar garantias às futuras gerações dos benefícios gerados pela exploração dos ativos naturais, mesmo quando este estiver exaurido.

Essa perspectiva nos leva a pensar em sustentabilidade na utilização desses recursos pelo menos sob duas perspectivas:

a) da atual geração (intrageração), cujo pressuposto é que a atividade econômica de recursos não-renováveis (minérios e petróleo, por exemplo) deve garantir o nível de bem-estar socioeconômico atual e minimizar os danos ambientais decorrentes do processo produtivo; e

b) da geração futura (intergeração) para a qual a atividade deve ser capaz de gerar um permanente fluxo de rendimentos e assim assegurar o nível vindouro de bem-estar (Auty & Warhurst,1993).

E qual seria uma maneira de mitigar esses riscos para as gerações futuras? Uma saída seria poupar uma parcela da renda de exploração dos recursos naturais anual líquida e acumular um determinado montante que seria destinada para um fundo, que com o tempo se tornaria suficientemente grande para garantir às futuras gerações, inclusive por meio da capitalização dos recursos (juros), um fluxo de receita líquida equivalente às rendas de exploração dos recursos naturais, mesmo após a exaustão dos recursos não-renováveis.

Neste ponto, como regra geral o Brasil não é um bom exemplo. Há experiência práticas e interessantes em que receitas da exploração de recursos naturais não-renováveis são recebidas por estados e municípios, mas não são utilizadas para o desenvolvimento de seus setores produtivos, pois em sua maior parte financiam despesas de custeio da administração pública. Em quase a totalidade desses municípios se observam, baixos níveis de qualidade de vida da maioria de sua população sendo grande parte desses problemas resultado da má gestão dos abundantes recursos que a atividade de exploração dos recursos naturais proporciona (maldição dos recursos). Vale ressaltar que neste quesito, nem a União é um bom paradigma.

A fartura de dinheiro está normalmente associada ao desperdício e à dificuldade de criação de economias autossuficientes, isto é, do uso das receitas em trabalhos produtivos e na formação de uma ampla classe consumidora que fortaleça a demanda local. Recentes estudos apresentados na imprensa mostram que Cidades com maior arrecadação por habitante têm serviços precários e conclui que em boa parte dos municípios, no topo da lista das cidades que mais têm dinheiro para gastar por ano com cada habitante, o IDH é incompatível com a quantidade de dinheiro nas mãos das prefeituras.

Uma saída para esse descalabro seria a criação de fundos para administrar as rendas provenientes da exploração dos recursos naturais com, pelo menos, três objetivos: 1) evitar os efeitos nefastos da “maldição dos recursos”; 2) garantir benefícios às gerações atuais; e 3) promover o princípio de equidade intergeracional, gerando alternativas para a manutenção do nível de bem-estar socioeconômico após o esgotamento das reservas naturais.

Quando se olha para países os fundos que atualmente são considerados modelos de uso sustentável das rendas de recurso não-renováveis – Alaska (EUA), Alberta (Canadá) e Noruega – estão explícitos ou implicitamente relacionados a esses objetivos. Em 2020, o fato de a Noruega ter mais de 1 trilhão de dólares no fundo soberano está ajudando o país a atravessar a crise econômica causada pelo Covid-19, como se diz popularmente, com os pés nas costas.

No Brasil, observa-se que na perspectiva de dar uma resposta às ruas e atender os anseios da sociedade políticos e governantes pouco se importam com aspectos relacionados ao equilíbrio intergeracional e intertemporal. Contudo, após a falência do Estado do Rio de Janeiro e a quebradeira de vários municípios do norte fluminense que gastaram as receitas de petróleo como se nunca fossem acaba, começam a surgir boas iniciativas como o caso do município de Niterói que criou o Fundo de Equalização de Receitas (FER).

O FER tem por objetivo criar um colchão de liquidez para fazer frente à inevitável frustração futura de receita de royalties. Pode-se afirmar que se trata de mecanismo inovador no âmbito gestão fiscal municipal, que mitiga a dependência das receitas de petróleo e um futuro colapso contas do município. Segundo a lei que instituiu o FER a utilização dos recursos somente será admitida para: a) frustração da receita de royalties prevista na LOA; 2. Capitalização de fundo de previdência. Porém, no caso de frustração de receita a utilização não poderá exceder a 50% do valor apurado e será limitada a 20% do montante geral do FER. Muitos municípios deveriam copiar esse experi6encia de Niterói, que no final de 2019 tinha R$ 245 milhões depositados e projeta disponibilidade 2,7 bilhões de reais em 2040.

Desse modo, é evidente o grande potencial dos fundos no que se refere à possibilidade de gerar um fluxo de rendimento que permita a manutenção do atual nível de bem-estar às futuras gerações, e em geral a criação desses fundos representa um diferencial qualitativo em relação a outras economias que não contam com instrumento dessa natureza.

Conclusão

Em dois artigos foram tratados os principais aspectos dos quatro equilíbrios que devem ser observados na gestão das finanças públicas. O que se observa é que a discussão sobre o tema ainda é muito rasa, considerando que o mais primário dos equilíbrios ainda é o mais conhecido e discutido. O processo de afastamento da presidenta em 2016 colocou holofote sobre os conceitos de equilíbrio fiscal, a partir das discussões sobre as chamadas “pedaladas fiscais”. De forma tímida o equilíbrio intergeracional apareceu durante os debates da reforma da previdência. Contudo, ara avançar no cumprimento e no zelo pelos outros dois equilíbrios, intertemporal e intergeracional, verifica-se que ainda há muito chão pela frente, pois estes exigem discussões com visão de estadista (pensa 30 anos a frente) e não de governista (pensa na próxima eleição).

Paulo Henrique Feijó²
Professor, Escritor e Contador

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¹ O conteúdo deste trabalho é de responsabilidade do autor e não reflete necessariamente a opinião de instituições e grupos com as quais tem relação profissional.

² Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília – UNB e Pós-Graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas – FGV. Co-Autor dos Livros: Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal; Curso de Siafi: Teoria e Prática da Execução Financeira no Siafi – Volume 1 – Execução Orçamentária e Financeira; Volume 2: Suprimento de Fundos; Entendendo Resultados Fiscais; Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público; Entendendo a Contabilidade Patrimonial Aplicada ao Setor Público; Entendendo as Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público. Autor do livro Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Representante do CFC na Associação Interamericana de Contabilidade (AIC).

31 de agosto de 2020

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