Autor: Claudiano Manoel de Albuquerque[1]
“Some observers have urged adoption of expenditure-based rules or ceilings that limit the year-to-year increase in spending. This type of rule would be of limited value to any country that has a fundamental imbalance between revenues and expenditures and that can rebalance public finance only by making substantial cuts in existing programs”[2].
Até meados de 2022 a afirmação de que teto de gastos era uma regra temporária poderia parecer estranha, por se tratar de norma constitucional, com vigência de 20 anos. No entanto, a despeito do aspecto formal da regra, desde sua implementação foi se tonando cada vez mais claro que seria impossível manter a rigidez imposta, durante tantos anos, e que ela tampouco conduziria a uma situação de efetiva estabilidade das finanças do governo federal, conforme desejado.
Considerando o resultado primário obtido anualmente pelo governo federal, o teto de gastos se apresenta como um inegável sucesso. Excluído o ano de 2021, o déficit fiscal, que em 2016 foi de R$ 159,5 bilhões, foi baixando continuamente até chegar ao superávit de R$ 54,9 bilhões em 2022[3].
No entanto, este sucesso não teria sido obtido se muitos dos problemas decorrentes da aplicação da regra não tivessem sido ignorados. Os salários dos funcionários públicos permaneceram congelados em meio a uma inflação de quase 40%. Houve postergação de pagamentos expressivos, em especial o dos precatórios. A inexistência de mecanismos para conter o crescimento das despesas obrigatórias fez com que elas avançassem cada vez mais sobre o conjunto das demais, o que terminou impondo cortes em diversas políticas públicas.
Estes problemas não eram imprevisíveis quando da instituição do teto de gastos. Tampouco vão ser eliminados caso se mantenha a rigidez nos limites máximos de despesa e baixa capacidade de reduzir despesas obrigatórias ou de conter seu crescimento. A proposta contida no PLP 93/2023 traz contribuições para melhorar o controle sobre as finanças públicas. O debate público sobre o assunto tem apontado possíveis aperfeiçoamentos, mas dois aspectos ainda merecem esclarecimentos: as normas sobre contingenciamento e aplicação de sanções.
Fizemos muitos programas de ajuste fiscal nos últimos 40 anos. Temos pelo menos 15 regras fiscais em vigor. Um traço comum na implementação da maioria delas é o foco no curtíssimo prazo, com controles ex post[4], evidenciando deficiências de planejamento e baixo nível de comprometimento com a elaboração de um orçamento realista. Porém, conforme a literatura internacional aponta e nossa experiência confirma, mecanismos de controle ad hoc dos gastos têm alcance muito limitado.
Desde o início da década de 1990 a estabilidade da economia brasileira vem exigindo medidas do governo federal, para garantir o equilíbrio fiscal, que se pautaram pelo estabelecimento de metas cujo alcance exigiram a combinação de aumento de receitas e corte de despesas ou contenção de seu crescimento.
O controle da despesa em parte foi implementado por meio de medidas estruturais, como a privatização de empresas, a concessão de serviços públicos para o setor privado e a extinção de benefícios, programas e órgãos. No entanto, a implementação dos benefícios garantidos pela Constituição de 1988 e as demandas de melhoria e ampliação dos serviços públicos, sobretudo nas áreas de saúde, educação e proteção social, têm promovido pressões contínuas de aumento das despesas. Assim, embora medidas estruturais de controle do crescimento das despesas venham sendo adotadas, na prática elas não têm sido suficientes para garantir o cumprimento das metas fiscais.
O arcabouço legal de finanças públicas vigente no Brasil requer que as metas fiscais sejam estabelecidas por meio das Leis de Diretrizes Orçamentárias anuais. São metas cuja implementação têm como alvo o curtíssimo prazo correspondente ao ano fiscal de vigência do orçamento, ainda que estabelecidas para um período de três exercícios financeiros. A aprovação, pelo parlamento, de orçamentos anuais realistas e fiscalmente equilibrados, deveria ser suficiente para garantir o atingimento das metas estabelecidas.
No entanto, o orçamento, por si só, não tem se mostrado eficaz para o cumprimento da função de controle fiscal. Por isto, controles ex post, durante o período de execução do orçamento, passaram a ser necessários. Eles são realizados mediante limitação de empenho e movimentação financeira, no âmbito de cada Poder e do Ministério Público, fora do processo parlamentar, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. Os limites constituem subteto global de gastos, em montante inferior ao montante da despesa autorizada na lei orçamentária anual. Este é o procedimento usualmente conhecido como “contingenciamento de despesas”.
O paradigma do ajuste orçamentário ex post.
O contingenciamento das despesas orçamentárias começou a ser adotado em 1995, quando não havia a LRF e o Executivo federal assumiu o ônus de perseguir o equilíbrio fiscal. Até então havia dificuldades para elaborar estimativas realistas de receitas e despesas, principalmente devido à inflação acelerada e ao frequente surgimento dos então chamados esqueletos. Tratava-se de dívidas que o governo tinha que assumir em decorrência de compromissos assumidos em anos anteriores, inadequadamente registrados devido às deficiências dos processos de registro e à inexistência, na época do surgimento das dívidas, da Secretaria do Tesouro Nacional ou órgão com funções similares.
Os orçamentos se distanciavam da realidade e não restava alternativa senão fazer ajustes, durante a etapa de execução da despesa. Se de início o simples processo inflacionário corroía o valor das despesas cujo pagamento era postergado, a partir da implantação do real e do consequente controle da inflação esse modelo de ajuste se tonou ineficiente. Foi necessário então, já em 1995, impedir a execução de parte do valor das despesas autorizadas na Lei Orçamentária Anual, uma vez que persistiam incompatibilidades entre o montante das despesas autorizadas e as metas fiscais do ano.
Foi nessa ocasião que se introduziu a prática de estabelecer um subteto como limite anual de empenho para as despesas de cada órgão, juntamente com a correspondente programação (limites) mensal de pagamentos. No momento de sua concepção o contingenciamento não teve como objetivo conter, de forma sustentada, o crescimento da despesa pública, em especial as despesas de execução obrigatória. O objetivo maior era evitar o crescimento exponencial das despesas inscritas em restos a pagar, para conter os riscos de desequilíbrios futuros, além de equilibrar contabilmente o balanço orçamentário anual.
Foi uma prática improvisada, devido a que não havia outra alternativa. Porém, se esperava que ela fosse eliminada em curto prazo, quando a economia se encontrasse estabilizada e os orçamentos pudessem ser realistas, sem riscos de que variações posteriores nas estimativas de receitas e despesas apontassem incompatibilidade com as metas fiscais.
No entanto, o contingenciamento se tornou permanente, com sua inclusão na LRF em 2000. Assim, já são quase 30 anos adotando a mesma prática improvisada, o que terminou consolidando um paradigma de que o controle fiscal requer necessariamente recalibrar o valor global da despesa pública, durante o período de execução do orçamento.
O contingenciamento é uma distorção do processo de planejamento e execução das políticas públicas. Ele tem por objetivo ajustar o montante das despesas autorizadas no orçamento ao valor que seja compatível com as metas de resultados fiscal, ou seja, constitui um ajuste ex post do orçamento. Embora seja óbvio, é necessário ressaltar que políticas, metas e resultados fiscais necessitam ser planejados tempestivamente, em foros que favoreçam o debate público e transparente e a legitimação das escolhas e prioridades. As decisões a respeito devem ser adotadas antes do período de execução do orçamento público.
Assim, o controle sobre o montante da despesa que pode ser executada, para garantir os resultados fiscais desejados, necessita ser realizado ex ante, com a participação de todos os atores institucionais que devem opinar e decidir sobre o assunto. Ainda que as decisões de alocação devam ser adotadas segundo critérios políticos, aspectos técnicos devem prevalecer no que diz respeito à observância de princípios de prudência e conservadorismo. É importante evitar que as estimativas de receitas sejam infladas pela adoção de parâmetros muito otimistas, e que as despesas obrigatórias sejam subestimadas.
A política e os resultados fiscais necessitam ser programados e decididos em três momentos: o da elaboração do Plano Plurianual – PPA (planejamento fiscal de 4 anos, com as linhas gerais da política fiscal, a definição dos resultados e metas a serem atingidos em todo o período e a definição dos valores agregados de receitas e despesas), o da elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO (detalhamento anual do planejamento contido no PPA) e o da elaboração do orçamento anual (detalhamento operacional das definições da LDO). Havendo coerência entre estes três instrumentos e estimativas realistas das despesas e receitas, os resultados fiscais programados serão alcançados sem que sejam necessários contingenciamentos.
O louvável fim do ajuste ex post do orçamento
Quando a implementação do equilíbrio fiscal passa a depender de contingenciamentos, durante a etapa de execução, há risco de leniência na elaboração do orçamento, para facilitar a acomodação das pressões de gastos, por meio de estimativas e alocações menos realistas, em detrimento do controle fiscal. Medidas impopulares de contenção de gastos, necessárias ao efetivo controle dos gastos públicos, podem ser proteladas ou ignoradas.
A literatura sobre as melhores práticas em gestão financeira recomenda que o órgão central de finanças do governo disponha de capacidade para proteger a execução das políticas públicas das flutuações usuais das receitas e dos ingressos de recursos no caixa do Tesouro. Em países mais avançados nesta área, é função da tesouraria garantir recursos para o pagamento dos compromissos do governo, nos montantes autorizados no orçamento e sempre que forem devidos. Contingenciamentos e outros mecanismos de “racionamento de caixa” são entendidos como práticas rudimentares, associadas à baixa capacidade de planejamento, e que prejudicam a previsibilidade sobre a execução do orçamento e, por consequência, a eficiência da gestão pública.
O contingenciamento de despesas certamente é um dos elementos centrais da visão corriqueira de que o orçamento federal é mera “peça de ficção”. Esta é uma percepção exagerada, mas reflete o entendimento de que um orçamento que, desde o início de cada ano, não pode ser integralmente executado, não é um bom instrumento de planejamento.
Após décadas realizando contingenciamentos todos os anos, produzindo ineficiências de gestão e sem o almejado controle do crescimento da despesa pública, é louvável que o projeto do novo arcabouço institucional de gestão fiscal tenha tratado de eliminar a obrigatoriedade de sua aplicação. A eliminação completa seria coerente com a estratégia do novo arcabouço de gestão fiscal, no qual as finanças públicas são administradas com visão de médio prazo.
Pelo que está previsto no PLP, os ajustes das despesas às metas fiscais, quando necessários, não deixarão de ser realizados. Apenas não ocorrerão dentro de cada ano, de forma precária e improvisada, como atualmente. Eles terão que ser tratados dentro do processo regular de planejamento e orçamentação e acomodados nos orçamentos futuros. E mais importante, os ajustes serão realizados com a participação do parlamento, o que confere a devida legitimidade às decisões que forem adotadas.
No entanto, o PLP não extingue o contingenciamento definitivamente, apenas o torna facultativo. Dessa forma, preserva-se a possibilidade de ajustes de curto prazo, que podem ser necessários em situações críticas como a da pandemia. Mas é importante ficar entendido que o contingenciamento é uma prática que deve ser evitada, porque é nociva à eficiência na execução das políticas públicas. O texto proposto no PLP não trata desse aspecto, mas permitirá a eliminação de absurdos como a realização de contingenciamentos no mês de novembro, quando boa parte da despesa já se encontra contratada ou mesmo executada, ou irrelevantes, às vezes em montantes inferiores à margem de erro das estimativas de arrecadação de um só dia.
A experiência de contingenciamentos desde 1995
Conforme já mencionado, a redução dos déficits fiscais a partir de 2016 permite supor que o controle fiscal, por meio do teto de gastos e do contingenciamento dos orçamentos aprovados, foi eficaz. No entanto, essa visão merece ser analisada com um pouco mais de detalhe.
Na segunda metade da década de 1990, a implementação do contingenciamento encontrou menores dificuldades porque o volume de despesas discricionárias era maior e os montantes que se necessitava contingenciar não eram tão elevados. Assim, os ajustes na despesa foram realizados sem grandes conflitos, com base quase que exclusivamente em análises técnicas da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), complementadas pela Secretaria do Orçamento Federal (SOF).
Porém, já no período inicial o modelo gerou duas consequências extremamente negativas. A primeira foi a deterioração do processo de execução do orçamento, em decorrência das negociações políticas para execução de despesas alocadas por meio de emendas palamentas. A segunda foi a forte redução dos investimentos do governo em obras de infraestrutura.
No primeiro governo Lula, a obtenção de resultados primários positivos foi favorecida pelo crescimento econômico mundial. Mas já no final da primeira década do milênio o cenário se alterou e os resultados rapidamente passaram a ser negativos, situação que não se alterou até 2021. Em 2022 o resultado positivo só foi possível graças a componentes não sustentáveis, tanto do lado da receita quanto da despesa. Assim, mais que um êxito no controle fiscal, o que se constata é uma acumulação de problemas: aumento do volume de contas a pagar, descontinuidade de políticas públicas, deterioração da capacidade de investimento do País, deterioração das relações entre os Poderes e risco de desequilíbrio macroeconômico.
É de se destacar que a acumulação de contas a pagar demonstra que o contingenciamento já não é capaz de cumprir seu objetivo inicial, que era o de controlar o crescimento dos restos a pagar.
O paradigma do Doutor No
Winston Churchill destacou em um de seus livros que “Um ministro das finanças que sabe dizer “não” a todo plano destinado a melhorar coisas à custa de recursos públicos é, necessariamente, o ator mais destacado em qualquer Gabinete”[5]. Ressaltava que esse ministro deveria contar com forte apoio do chefe do governo ou, do contrário, se tornaria politicamente vulnerável e não se sustentaria no cargo. Era uma visão em que a governança das finanças do Estado dependia da ação de um “Doutor No” superpoderoso, alcunha já atribuída a algumas autoridades do Ministério da Fazenda.
Um dos benefícios das regras fiscais é precisamente mitigar os riscos das decisões tomadas por um ou por poucos indivíduos. O esforço de manter o equilíbrio fiscal exige compreensão sobre a quem recaem os custos do gasto público, bem como amplo consenso a respeito das prioridades a serem atendidas e comprometimento dos diversos setores afetados, no governo e fora dele. É um assunto demasiadamente relevante para ser deixado nas mãos de uma só pessoa.
Algumas análises sobre o PLP 93/2023 permitem supor a crença de que uma regra fiscal pode ser estabelecida e em seguida todos podem lavar as mãos, esperando que o super Doutor No faça todo o esforço para garantir o equilíbrio fiscal. É uma visão em que o Chefe do Executivo teria ampla autonomia para decidir em quê e quanto gastar. No entanto, é relevante considerar que demandas por gastos surgem de diferentes áreas e ultrapassam muitas vezes o valor do orçamento anual.
Ainda quando o atendimento às demandas da sociedade é canalizado por meio de propostas do Executivo, cabe ao Poder Legislativo autorizar a realização das correspondentes despesas. As obrigações de gastos são estabelecidas pelo Legislativo, por meio da legislação e de emendas ao orçamento. Esse Poder também realiza reavaliação das estimativas de receita, com o objetivo de ampliá-las e acomodar receitas adicionais no orçamento, o que aumenta os riscos ao atingimento das metas fiscais.
Como disse recentemente o presidente do Banco Central, o alcance do resultado fiscal não depende só do Executivo, mas também das decisões do Legislativo e do Judiciário. Além disso, há decisões como a recente elevação do valor do benefício do bolsa família. Apesar do impacto relevante sobre o resultado fiscal, ela teve apoio de praticamente todos os segmentos da sociedade brasileira. Nenhum Doutor No foi capaz de se contrapor à proposta e evitar a decisão.
Assim, não é razoável esperar que determinado indivíduo disponha de autoridade e instrumentos para manter as contas públicas equilibradas, depois que diversos atores participaram do processo de formulação do orçamento e autorização da despesa. Não é realista a expectativa de que o chefe do governo ou os técnicos da área econômica podem se encarregar dos ajustes necessários para manter a despesa pública sob controle, depois que um orçamento desequilibrado tenha sido aprovado, sobretudo na situação atual, em que as obrigações de gasto alcançam quase cem por cento do orçamento. Este é o modelo que não funcionou. Insistir em regras da mesma natureza certamente não terá efeito duradouro sobre as expectativas econômicas, como o próprio debate em curso no País está demonstrando e a literatura internacional aponta.
O paradigma da sanção pessoal
O PLP inclui dispositivo onde estabelece que o descumprimento da meta de resultado primário não configura infração. Neste aspecto, a legislação em vigor não está sendo alterada. A Lei dos crimes contra as finanças públicas[6] não tipifica como infração o descumprimento das metas de resultado. Ela estabelece como infração administrativa somente “deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei”. A sanção prevista é de multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa.
É importante destacar a parte final da norma, sobre a quem imputar a infração: “o agente que lhe der causa”. No caso da limitação de empenho e movimentação financeira, o Doutor No está claramente identificado. Cabe ao Chefe de cada um dos Poderes, e somente a ele, adotar a medida.
Para as metas de resultado é diferente. É razoável imaginar que em alguns municípios de menor porte econômico o chefe do Poder Executivo disponha de autonomia ampla para tomar todas as decisões sobre a execução de receitas e despesas, de tal maneira que seja o único responsável pelos resultados fiscais. No entanto, sobretudo no governo federal a criação e ampliação de despesas e a obrigatoriedade de realizar a maior parte dos gastos não se encontram sob a governança de um indivíduo específico. A elaboração de um orçamento realista, que possa ser integralmente executado sem que haja riscos para o atingimento das metas fiscais, é responsabilidade compartilhada entre diversos atores. Havendo descumprimento das metas de resultado, todos são responsáveis.
Assim, mais que tratar de encontrar culpados por resultados insatisfatórios, a inovação necessária é a introdução de incentivos para a eliminação dos riscos de que os orçamentos aprovados tenham que ser ajustados durante a etapa de sua execução. Há um grande acervo de experiências em todo o mundo sobre como alcançar esse objetivo. E temos equipes competentes e tecnicamente preparadas para enfrentar o desafio. Podemos superar definitivamente a era dos ajustes fiscais improvisados.
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[1] Pós-graduado em administração financeira pela ABOP FGV. Exerceu atividades no Banco Central do Brasil, na Secretaria do Tesouro Nacional, na Secretaria de Orçamento Federal e hoje atua como consultor junto ao Fundo Monetário Internacional e outros organismos internacionais, na área de gestão das finanças públicas.
[2] Cangiano, Marco et al. Public Financial Management and Its Emerging Architecture. FMI, 2013
[3] Vide Nota Técnica 4/2023, de 27 de abril de 2023, da Câmara dos Deputados.
[4] O temo ex post neste texto não se relaciona com a execução da despesa, mas com a elaboração do orçamento. Assim, significa que o controle fiscal não se realiza de maneira adequada na etapa de elaboração do orçamento, levando a que sejam necessários ajustes posteriores, durante sua execução.
[5] CHURCHIL, Winston. Grandes Homens do Meu Tempo. São Paulo, Nova Fronteira, 2004.
[6] Lei no 10.028, de 2000