LRF: Pandemia, Calamidade Pública e Amarras Fiscais¹

A experiência do desastre econômico incalculável que o mundo vive com a pandemia do Covid-19 fez refletir sobre a suspensão de regras fiscais nessas situações. Em outros dois artigos foram comentados aspectos relacionados sobre quais regras fiscais estariam suspensas em casos de calamidade pública, sendo a análise feita sob o espectro da União e o segundo texto abordando a ótica de estados e municípios.

A divulgação e o debate com outros especialistas sobre os artigos fez surgir questões mais amplas tais como: em caso de calamidade pública o ente está livre de todas as amarras da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)? Mesmo sendo final de mandato poderá o governante deixar obrigações a pagar sem disponibilidade de caixa? Poderá o município receber transferências voluntárias mesmo sem cumprir todos os requisitos previsto na LRF. Estas e outras questões serão tratadas a seguir.

Ao fazer uma busca no texto da LRF o único artigo que traz a palavra “calamidade” é o artigo 65 que assim dispõe:

LRF, Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação: (grifo nosso)

I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23, 31 e 70;

II – serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição.

A calamidade ao afetar receitas e despesas traz impacto direto na política fiscal daquele ente. Nesse sentido a LRF prevê no artigo 65 a suspensão de prazos para cumprimento de limites fiscais e desobriga o ente de fazer contingenciamentos para atingir a meta fiscal. Segundo o referido artigo também ficam suspensos os prazos previstos para:

a) ajustar o montante da despesa com pessoal que estiver acima do limite em cada Poder ou Órgão, que seria de dois quadrimestres, sendo pelo menos um terço no primeiro;

b) recondução do valor da dívida consolidada ao limite estipulado na resolução do Senado, que seria de três quadrimestres, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro;

Numa análise “literal” do artigo, observe que o legislador não citou diretamente que o ente estaria livre de cumprir os limites com pessoal e dívida, mas ao suspender os prazos para ajuste pode-se interpretar que, na prática, livrou o gestor de tomar as medidas necessárias para ajuste ao limite enquanto perdurar a calamidade. E se o ente estiver no limite prudencial? Valerão os impedimentos previstos no artigo 22?

Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

I – concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

II – criação de cargo, emprego ou função;

III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV – provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

V – contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

De novo não se verifica nenhuma suspensão dessa regra de forma explícita na lei. Até que se poderia fazer uma interpretação se utilizando da seguinte lógica: o artigo 65 dá tratamento especial, em caso de calamidade, para entes que estão com os limites estourados, portanto, não faria sentido exigir de um ente que esteja na mesma situação de calamidade, só porque está ainda no limite de alerta ou prudencial.

Outra questão é se quando está em calamidade pública o ente fica livre das exigências do artigo 25 para receber transferência voluntária:

Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:

I – existência de dotação específica;

II – (VETADO)

III – observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;

IV – comprovação, por parte do beneficiário, de:

a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;

b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;

c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;

d) previsão orçamentária de contrapartida.

Neste caso, verificam-se exigências relacionadas com regras e limites constitucionais e outras decorrentes da própria LRF. Contudo, não há no texto de ressalvas para calamidade pública nenhuma referência quanto à suspensão das exigências ao artigo 25. Assim, pode-se também interpretar que a LRF não pensou nessa questão, que acabou sendo resolvida na lei nº 12.340/2010 que caracterizou como “transferências obrigatórias” os repasses de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil (artigo 4º).

Por fim, resta analisar os efeitos do artigo 65 da LRF sobre o cumprimento do artigo 42, que tem muita evidência por parte dos órgãos de controle e na essência, sem entrar nas inúmeras discussões de interpretação, exige que no final do mandato o governante deixe disponibilidades de caixa para atender as obrigações de despesa:

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

Novamente a LRF fez nenhuma referência à regra do artigo 42, de onde se pode inferir que também não estaria suspenso. Porém, algumas especialistas entendem que apesar de não estar explícito numa interpretação mais ampla a regra do artigo 42 também estaria suspensa. Na verdade, o grande pano de fundo dessa discussão é saber se é possível realizar despesas sem lastro financeiro no último ano de mandato, em situação de calamidade pública.

Os que defendem que a calamidade pública suspende o artigo 42 entendem justificam que a Constituição Federal prevê essa possibilidade quando estabelece que créditos adicionais extraordinários podem ser abertos para atender situação de calamidade pública, sem indicar a fonte de recursos:

CF, art. 167. São vedados:
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

CF, art. 167, § 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. (grifo nosso)
Os defensores de tal tese entendem que, desde que seja para atender calamidade pública, os créditos extraordinários poderiam ser abertos sem lastro financeiro ao final do exercício não se precisaria cumprir o artigo 42 da LRF.

Vale ressaltar que se prevalece o entendimento de que a possibilidade de abrir crédito extraordinário sem lastro financeiro, que é um consenso, se sobrepõe ao 42, pode ser o fim da regra do 42, pois crédito extraordinário não se abre somente por calamidade pública. Deve-se atentar quanto para a leitura do artigo 167, § 3º que a citação de guerra ou calamidade é exemplificativa (…como as..), portanto o que justifica a abertura de crédito extraordinário é a despesa ser imprevisível e urgente.

Logo, ao seguir tal entendimento, deve-se também assumir que valerá para todas as possibilidades de abertura de créditos extraordinários, afinal não há nada nessa interpretação que diga que só estará acima da regra do 42 as despesas para atender situações de calamidade pública. Em muitas outras situações se pode abrir créditos extraordinários, na União já foram abertos pra investimento, pessoal, custeio e em nenhum desses exemplos o país estava em guerra ou calamidade. Um exemplo prático na União foi a abertura de créditos extraordinários para atender obras do Plano de Aceleração dos Crescimento (PAC), sob o argumento de era urgente, porque se a obra parasse geraria um caos social na região.

Logo, qualquer ente abrisse crédito extraordinário para atender despesa urgente ou imprevisível, sem indicar a fonte de recursos, mesmo que não fosse para atender calamidade, poderia deixar a despesa sem lastro financeiro ao final do exercício, pois regar de créditos extraordinários é superior ao que exige o artigo 42 da LRF. Porém, os defensores da tese poderiam dizer: Não, somente em caso de calamidade. Sim, mas onde está escrito? Por isso, não pactuo dessa interpretação e entendo que a regra do 42 não está suspensa em caso de calamidade pública. Entretanto, se a mim coubesse analisar as contas de um gestor que, em caso de calamidade justificasse que não cumpriu a regra da LRF porque foi obrigado a fazer despesas urgentes e imprevisíveis para atender as ações de combate à calamidade, analisaria na linha do artigo 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LNDB) e não reprovaria suas contas em função desse descumprimento.

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

Conclusão

A situação da pandemia do gerada pelo vírus Covid-19 jogou luzes sobre regras que libertem as amarras fiscais em casos de calamidade pública. Com certeza a LRF não pensou em uma situação como essa de ter os países afetados por uma epidemia mundial. Do exposto e da experiência prática verifica-se que se faz necessário alterar a LRF, no mínimo para dar maior clareza sobre o que fica valendo ou não quando o ente decreta calamidade pública e o parlamento reconhece. Do contrário o gestor ficará nas mãos de interpretações por parte de órgãos e entidades de controle.

No caso da pandemia do Covid-19 considerando o nível nacional e a gravidade, o próprio STF se manifestou, provocado pela Advocacia Geral da União, por meio de decisão provisória do Ministro Alexandre de Moraes. Nela, o ministro afirmou que artigos tratados no acórdão não serão aplicados “durante a manutenção do estado de calamidade pública”. E estendeu a possibilidade de descumprimento dessas regras a governos estaduais e municipais que tenham decretado estado de calamidade pública.

Paulo Henrique Feijó²
Professor, Escritor e Contador

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¹ O conteúdo deste trabalho é de responsabilidade do autor e não reflete necessariamente a opinião de instituições e grupos com as quais tem relação profissional.

² Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília – UNB e Pós-Graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas – FGV. Co-Autor dos Livros: Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal; Curso de Siafi: Teoria e Prática da Execução Financeira no Siafi – Volume 1 – Execução Orçamentária e Financeira; Volume 2: Suprimento de Fundos; Entendendo Resultados Fiscais; Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público; Entendendo a Contabilidade Patrimonial Aplicada ao Setor Público; Entendendo as Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público. Autor do livro Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Representante do CFC na Associação Interamericana de Contabilidade (AIC).

31 de agosto de 2020

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