Gerenciamento do Resultado Primário Brasileiro: Análise dos Dividendos Pagos por BNDES e CEF ao Tesouro Nacional¹

Juliane Fank Paganotto
Mestre pela Universidade de Brasília

José Carlos de Oliveira
Doutor pela George Washington University
Professor da Universidade de Brasília

Gustavo Amorim Antunes
Doutor pela Universidade de Brasília

 

RESUMO

O objetivo deste trabalho é investigar se o governo brasileiro utiliza o dividendo das empresas estatais para gerenciar seu resultado primário. O resultado primário é indicador da política fiscal e é meta institucional pela Lei de Responsabilidade Fiscal desde 2000. Porém, esse indicador pode ser manipulado e a literatura não fornece metodologia para pesquisar seu gerenciamento com uso de dividendos. Assim, criou-se método próprio com raciocínio dedutivo, observação empírica e dados públicos, que está organizado em três etapas. Na primeira etapa, verificou-se que: a) a receita de dividendos se tornou relevante para o resultado primário a partir de 2008; e b) apenas duas estatais apresentaram potencial pleno para que seus dividendos contribuam integralmente para o resultado primário consolidado. Na segunda etapa, constatou-se que essas duas estatais tiveram seus dividendos aumentados a partir de 2008, por decisão externa do controlador, sem aumento da eficiência interna e mediante compensação integral do Tesouro Nacional, via instrumento híbrido. Na terceira etapa, constatou-se que: a) esse cenário não ocorreu nas demais estatais, utilizadas como grupo de controle; b) algumas metas de resultado primário não seriam cumpridas sem o dividendo das duas estatais analisadas; e c) a dívida bruta federal aumentou a partir de 2008 e se dissociou da dívida líquida. Ao final, foram aplicados 17 testes empíricos que confirmaram simultaneamente todas as nove hipóteses de pesquisas deste trabalho. Assim, é possível concluir que os dividendos de duas estatais foram utilizados para gerenciar o resultado primário do governo federal a partir de 2008.
Palavras-chaves: Resultado Primário; Gerenciamento de Resultados; Política de Dividendos; Finanças Públicas; Transparência.


1 INTRODUÇÃO

A dívida pública pode trazer benefícios para a sociedade em geral, pois permite estabilizar o nível de investimento e de serviços públicos durante os diversos ciclos de governo, choques externos na economia e necessidades emergenciais como calamidade pública, desastre natural ou guerra (SILVA; CARVALHO; MEDEIROS, 2009, p. 17). Na ausência da dívida, as flutuações negativas teriam que ser absorvidas imediatamente por aumento de impostos ou corte de gastos, prejudicando apenas a geração atual. Além disso, a dívida pública fortalece o desenvolvimento do mercado financeiro e é um importante instrumento de gestão diária do Banco Central do Brasil – BACEN para condução da política monetária do governo.

Porém, os efeitos temporais da dívida pública afetam gerações diferentes e os prazos da dívida costumam ser maiores que os mandatos dos governantes, de modo que os custos do endividamento afetam principalmente as próximas gestões. Assim, sempre existirá incentivo para o político atual expandir seus gastos e cobrir as necessidades de recursos mediante endividamento. Isso é ilustrado pela observação empírica de Giambiagi e Além (2011, p. 171): “o comportamento do gasto com pessoal no final do mandato das autoridades (…) gerava uma antiga mazela fiscal no país, na forma de um boom dos gastos no final de um governo”. O endividamento excessivo ou descontrolado do país pode causar consequências negativas para a sociedade como, por exemplo: i) penalização da geração futura, cujo bem-estar será reduzido; ii) risco inflacionário, pois o governo pode emitir moeda para se financiar; iii) aumento da taxa de juro, com inibição dos investimentos privados, consequente apreciação cambial e queda das exportações; e iv) perda de credibilidade do governo, com deterioração das expectativas dos agentes econômicos, desestabilização do ambiente econômico e redução dos investimentos privados de longo prazo.

Nesse contexto, Giambiagi e Além (2011, p. 219) esclarecem que o mercado e as instituições são duas restrições relevantes para o endividamento público. A existência da dívida depende de sua aceitação por um credor, de modo que eventual descontrole financeiro do governo pode gerar dificuldade de obter novos empréstimos e de fazer a rolagem da dívida atual. Por outro lado, considerando o potencial prejuízo para as gerações futuras (e para os credores atuais), as sociedades mais desenvolvidas tendem a criar mecanismos institucionais para controlar o endividamento do Estado, a exemplo do mecanismo de shutdown existente nos Estados Unidos da América (BRASS, 2011). Em linha, o Plano Real brasileiro, iniciado em 1994, incluiu em suas medidas a institucionalização do sistema de metas de resultado primário para todo o setor público. O §1º do art. 4º da Lei Complementar nº 101/00, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, tornou obrigatória a fixação de meta de resultado primário na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO de cada ano. Como a LDO é aprovada pelo Legislativo, conclui-se que as metas de resultado primário a serem cumpridas pelo Poder Executivo são fixadas por outro poder, como agente externo, com consequências legais de cumprimento. Além disso, podem gerar inclusive responsabilização penal.

Porém, apesar da obrigação legal e da importância social e econômica envolvida na responsabilidade fiscal, é possível que outros interesses políticos estimulem o governo a negligenciar o resultado primário. Nesse caso, para evitar sua responsabilização, inclusive criminal, o governante poderá incorrer em gerenciamento desse indicador. Algumas formas de gerenciamento são facilmente perceptíveis, pois são realizadas através de leis cujo próprio texto explicita o gerenciamento. Dois exemplos no nível federal, a serem analisados em tópico específico, são a Lei nº 11.887/08 e as LDOs federais de 2005 em diante. Outras estratégias são menos transparentes, pois envolvem atos administrativos do governo, a exemplo do uso de “restos a pagar” e de operações financeiras do Tesouro Nacional com suas partes relacionadas, conforme evidenciado no nível federal por Augustinho, Oliveira e Lima (2013) e Roarelli, Ornelas e Filho (2013), respectivamente.

O presente trabalho investiga, de forma detalhada e aprofundada, uma operação específica do governo federal com partes relacionadas, qual seja, o pagamento de dividendo por empresa estatal federal. Assim, a pergunta central a ser respondida é a seguinte: A União utiliza o dividendo das estatais federais para gerenciar seu resultado primário? Como isso ocorre? Quais empresas são utilizadas para esse fim?

A abordagem específica deste estudo é inédita no Brasil e aborda o gerenciamento sem accruals e no setor público, vertentes essas pouco estudadas pela literatura internacional (PAULO, 2007, p. 58, e FERREIRA; COSTA, 2011, p. 2). Os trabalhos acadêmicos sobre gerenciamento de resultado focam uso de regressões econométricas com dados agregados para inferir a existência genérica de gerenciamento em grupo de empresas. Por outro lado, o mercado privilegia os casos concretos de gerenciamento, em contas específicas de empresas individualizadas. Assim, apresenta-se contribuição relevante para a literatura internacional do ponto de vista teórico e empírico. Primeiro, ao aprofundar a transposição incipiente da abordagem de gerenciamento contábil para finanças públicas. Segundo, ao investigar intervenção direta sem accruals, sem uso de ferramentas estatísticas, com operações individualizadas e impacto mensurável sobre o efetivo cumprimento de metas. Além disso, por ser feito no Brasil, que usa regime de caixa nas estatísticas fiscais, ganha-se destaque em relação às pesquisas internacionais, que tendem a se basear em países com regime de competência. Por fim, contribui-se também no sentido de testar a efetividade do sistema de metas de resultado primário, pois a legislação brasileira prevê meta objetiva, mas o indicador pode ser gerenciado.

Para a investigação empírica aqui pretendida a coleta dos dados será feita da seguinte forma. As metas e os valores realizados do resultado primário estão disponíveis no anexo da LDO de cada ano, no site Tesouro Nacional ou no site do BACEN, sob a nomenclatura de “Necessidade de Financiamento do Setor Público – NFSP”. Por sua vez, o detalhamento dos dividendos da União está disponível no site do Tesouro Nacional, com série histórica desde 1997. Por fim, as informações específicas das estatais são extraídas de suas demonstrações contábeis disponíveis na internet.

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¹ Artigo recebido em 14.04.2016. Revisado por pares em 22.02.2017. Reformulado em 22.05.2017. Recomendado para publicação em 05.06.2017 por Paulo Roberto da Cunha. Publicado em 30.06.2017. Organização responsável pelo periódico: FURB.

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30 de agosto de 2020

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