Entendendo a Desvinculação de Receitas de Estados e Municípios (DREM)

O Congresso Nacional promulgou, em sessão solene no dia 08/09/2016, a proposta de emenda à Constituição (PEC) que prorroga até 2023 a permissão para que a União utilize livremente parte de sua arrecadação, a chamada Desvinculação de Receitas da União (DRU), dando origem à Emenda Constitucional nº 93/2016, sendo que o mecanismo foi estendido para estados, DF e municípios (DREM).

Diante dessa novidade para os estados e municípios e considerando a experiência do autor deste artigo em participar da implantação da DRU desde a sua primeira versão, de integrar grupos de debates no âmbito estadual e no Grupo de Procedimentos Contábeis (GTCON), o objetivo desse artigo é o de apresentar um entendimento sobre a EC nº 93/2016 que trata Desvinculação de Receitas da União (DRU), Estados, DF e Municípios (DREM) e altera o artigo. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal (ADCT). Vale ressaltar que o foco do artigo será apenas na DREM, pois o mecanismo de desvinculação já está consolidado na União há mais de 20 anos.

1. CONTEXTO HISTÓRICO

A DRU foi um mecanismo criado em 1994, na implementação do Plano Real, com o nome de Fundo Social de Emergência (FSE) e tem sido prorrogada desde então, com o objetivo de dar ao governo federal mais mobilidade nos gastos com os impostos arrecadados.

Desde então, esse instrumento foi prorrogado, com algumas alterações, com o nome de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, posteriormente com a aprovação da EC nº 42/2003 passou a chamar Desvinculação de Receitas da União (DRU). Em 2007, foi aprovada pelo Congresso Nacional sua prorrogação, até 31 de dezembro de 2011, pela Emenda Constitucional (EC) nº 56, de 20 de dezembro de 2007. O dispositivo desvinculava de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2011, 20% da arrecadação de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. Nova prorrogação, dessa vez até 31 de dezembro de 2015, foi estabelecida pela Emenda Constitucional (EC) nº 68, de 21 de dezembro de 2011, que manteve basicamente a redação do artigo 76 do ADCT, apenas prorrogando o seu prazo e atualizando a sua redação. A EC nº 93/2016 prorrogou a DRU deixando a desvinculação apenas para as contribuições e estendeu o mecanismo para Estados, DF e Municípios com abrangência diferente.

2. UM RESUMO DA EMENDA CONSTITUCIONAL

A EC nº 93/2016 no âmbito federal ampliou de 20% para 30% o percentual que pode ser remanejado da receita de todas contribuições sociais. A PEC também cria mecanismo semelhante para estados, Distrito Federal e municípios, batizado de Desvinculação de Receitas dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios (DREM), mas neste caso abrangendo impostos, taxas, multas e outras receitas correntes.

Tal mecanismo visa primordialmente evitar o engessamento das despesas previstas no orçamento, já que a grande maioria dos recursos arrecadados tem gasto vinculado, por determinação da legislação brasileira.

Tanto DRU quanto DREM não mudam a regra que estabelece os gastos mínimos para educação (18% para União e 25% para estados e municípios) e saúde (15% para a União, 12% para estados e 15% para municípios) nem as transferências constitucionais de impostos para estados e municípios.
3. CONVERSANDO SOBRE VINCULAÇÃO DE RECEITAS

A referida emenda à Constituição (PEC) prorroga a permissão para que a União utilize livremente parte de sua arrecadação, a chamada Desvinculação de Receitas da União (DRU) e amplia de 20% para 30% o percentual de desvinculação de maneira retroativa desde 1º de janeiro de 2016 estendendo-se até 31 de dezembro de 2023. Para entender os aspectos relacionados com o processo de desvinculação é interessante compreender o seu sentido oposto, isto é, o processo de vinculação.

3.1. O que é vincular receita?

De maneira geral, vincular receita é previamente destinar parte ou a totalidade da arrecadação de determinada receita para uma finalidade específica.

No Brasil grande parte da receita pública é instituída com destinação previamente estabelecida, ficando reservada para ser utilizada em determinada finalidade, normalmente fixada em lei e, em alguns casos, na própria Constituição.

São exemplos de receitas com destinação específica aquelas conceituadas como contribuições, como no âmbito da União a Contribuição para o PIS/Pasep e a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e no âmbito municipal a Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip).

As disposições constitucionais que tratam da Contribuição para o PIS/Pasep estabelecem que, da arrecadação, 40% serão destinados a financiar programas de desenvolvimento econômico, através do Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES) e o restante será aplicado no financiamento do Seguro-Desemprego e do Abono do PIS/Pasep.

No caso da Cofins, os recursos somente podem ser aplicados em ações da seguridade social, que abrangem gastos de saúde, previdência e assistência social. No entanto, 30% será desvinculado com base no mecanismo da Desvinculação de Receitas da União (DRU). Nos dois casos, Cofins e PIS/Pasep, verifica-se a preocupação do legislador em garantir que a autorização para arrecadar recursos da sociedade seja acompanhada da aplicação dos recursos em ações importantes para a sociedade. Já a Cosip visa custear os serviços de iluminação pública.

No setor público brasileiro parcela expressiva do produto da arrecadação dos impostos, contribuições e outras receitas públicas não pode ser livremente programada, a cada ano, visto que sua utilização se encontra previamente estabelecida na Constituição ou em diversos dispositivos legais. Diante da natural carência de recursos com que contam os governos, e da ilimitada demanda da sociedade por bens e serviços públicos, foram se ampliando ao longo do tempo os normativos constitucionais e legais que buscavam privilegiar determinados gastos, como aqueles destinados à saúde, à educação e à segurança.

Em algumas situações, a vinculação de receitas está associada a planejamento de longo prazo, como foi o caso da instituição do Fundef – Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério. Esse fundo foi instituído mediante vinculação de receitas para fins específicos, pelo prazo de dez anos, com base em estudos que indicavam ser esse o tempo necessário para que o País atingisse a meta de universalização do ensino fundamental, o que efetivamente se realizou. Passados os dez anos, a pressão de demanda gerada pelo aumento de concluintes do ensino fundamental passou a incluir o ensino médio e infantil nessa ação planejada e, a partir de 2007, o Fundef foi substituído pelo Fundeb – Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, estendendo a vinculação de receitas a todo o ciclo da Educação Básica.

Porém, em muitas outras situações o mecanismo de destinar previamente recursos para determinadas finalidades está intimamente associado à desconfiança do legislador do presente em relação ao governante do futuro. Assim, se por um lado a prática busca garantir que determinadas prioridades sejam atendidas pelos governantes, por outro demonstra que a sociedade brasileira, representada no parlamento, ainda não atingiu o nível de amadurecimento necessário para a discussão de suas prioridades.

O problema desse processo está em que, ao se privilegiar determinadas ações do governo, todas as demais são prejudicadas e aquela que foi privilegiada nem sempre seria a prioridade do momento. De fato, exceto quando se trata da introdução de novo tributo, a vinculação não implica aumento de receita. Mesmo neste caso, um novo tributo sempre competirá com os demais já existentes, e assim o resultado da vinculação sempre será a redução do volume de recursos disponíveis para realização das demais despesas.

Ao vincular recursos há uma melhoria do gasto público? Os recursos passam a ser melhor administrados? A experiência brasileira demonstra que não. Muitas vezes gastam-se os recursos simplesmente porque tem-se a obrigação legal ou constitucional de gastar naquela área. Não é raro o governante ordenar um gasto só porque tem a obrigação de gastar os recursos.

Observa-se que, de maneira geral, a vinculação de receitas acarreta diversas dificuldades para uma boa gestão das finanças públicas, sendo mais relevantes as seguintes:

 inversão de prioridades – os órgãos que contam com receitas vinculadas tendem a executar, com esses recursos, os gastos de menor importância na escala de prioridade do governo, de forma a pressionar o Tesouro, posteriormente, no sentido da alocação de recursos adicionais necessários para o atendimento de despesas incomprimíveis, como os pagamentos de pessoal e encargos sociais;
 engessamento das prioridades – a vinculação atrela os gastos de hoje às prioridades do passado, em prejuízo das necessidades que se apresentarem em cada época. Nesse sentido, a vinculação é a própria negação da capacidade de planejamento do governo, além de limitar fortemente a função alocativa do orçamento anual;
• automatismo do gasto – uma vez estabelecida a vinculação, os setores beneficiados procuram, e muitas vezes conseguem, mantê-la ao longo dos anos, e os gastos são realizados mesmo quando já não se encontram alinhados com as prioridades e estratégias do governo; e
• baixa elasticidade da despesa vinculada – os normativos que instituem a vinculação de receitas muitas vezes impõem a realização de novas despesas de difícil compressão, de forma que, quando há frustração da receita vinculada, as despesas correspondentes nem sempre são reduzidas, mas honradas com recursos de outras fontes. Trata-se, portanto, de mecanismo que funciona sempre em sentido único, contribuindo para a ampliação do gasto não discricionário do governo.

Outro tipo de destinação prévia da receita é aquela que diz respeito aos recursos de convênios e de contratos de empréstimos e financiamentos, usualmente obtidos com finalidade específica.

Ao vincular recursos há uma melhoria no controle da despesa? Os recursos são menos suscetíveis à corrupção? Os diversos casos de corrupção e o elevado nível de vinculação de receitas no Brasil demonstram que não. O gestor público deve zelar pela boa aplicação dos recursos públicos seja a ação governamental financiada com recurso vinculado ou com recurso de livre alocação (ordinário). Muitas vezes parte da sociedade acredita que quando se fala em recursos “livres”, estes sejam recursos que estarão isentos de auditoria ou das regras de controle, quando a palavra “livre” relaciona-se apenas à liberdade para alocar recursos na área que mais necessita naquele momento histórico.

3.2. Há diferenças entre vincular receita e comprometer receitas?

A liberdade para alocar é uma característica inerente às finanças pessoais. No orçamento familiar, em geral, não destina-se previamente recursos para uma finalidade específica, pois sabe-se a qualquer tempo quais são as prioridades e muda-se estas ao longo da vida. Normalmente confunde-se vincular receitas com comprometer receitas. Comprometer é assumir compromissos de despesa considerando as receitas do presente e do futuro. Assim, se um ente decide contratar pessoal, no momento da contratação, acaba de comprometer parte da receita com uma despesa obrigatória de caráter continuado. Este ente estaria vinculando receitas se assumisse o compromisso de que, por exemplo, 10% das receitas de taxas seriam destinadas ao pagamento das despesas com pessoal. Neste último caso, se a aumentar a arrecadação de impostos os servidores seriam beneficiados com mais recursos nas mesmas proporções visando o pagamento das despesas de salários.

Vincular receitas e estabelecer limites mínimos de aplicação em determinadas áreas de governo é a mesma coisa? Deve-se diferenciar destinação de receita para uma finalidade específica com a de obrigatoriedade de aplicação de quantia mínima de recursos em determinada área. Vincular obriga que determinadas receitas somente possam financiar despesas específicas, mas não obriga, em geral, que o gestor tenha que gastar todo o recurso arrecadado num único exercício. Por exemplo, os recursos arrecadados a título de Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), somente podem ser utilizados para financiar ações nas áreas de saúde, previdência social e assistência social, mas se o governo não utilizar todo esse recurso no próprio exercício, pode-se ter sobra de caixa, que permanecerá vinculada para utilização em exercício diverso do arrecadado, mas quando utilizado somente poderá ser aplicado em ações da seguridade social.

Por outro lado, a Constituição Federal obriga que parte dos impostos arrecadados no exercício sejam aplicados nas áreas de saúde e educação. Por exemplo, os estados são obrigados a aplicar 12% das receitas de impostos em ações de saúde. Observe que quando há somente vinculação de receitas não há obrigatoriedade de aplicação, no mesmo exercício, dos recursos arrecadados. Logo, a vinculação garante que o recurso, quando gasto, será para aquela finalidade, mas não garante o montante nem quando será gasto. Já as regras de aplicação dos valores ou percentuais mínimos visam garantir que os recursos sejam aplicados em determinado exercício em área específica.


4. VINCULAÇÃO DE RECEITA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Apresentado os aspectos conceituais sobre vinculação de receitas e seus efeitos sobre a gestão, é fato que a cultura orçamentária no Brasil valoriza a vinculação de receitas e isto se reflete na legislação brasileira. A própria Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), por meio do parágrafo único do artigo 8º, preocupou-se ainda em garantir que os eventuais saldos de caixa de recursos legalmente vinculados somente sejam utilizados no objeto de sua vinculação.

Art. 8º – Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Além disso, o artigo 50 da LRF determina que a escrituração contábil das disponibilidades de caixa deverá ser obrigatoriamente de forma individualizada:

Art. 50 – Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:

I – a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada;

Uma receita poderá ter uma ou mais destinações, que é o processo pelo qual os recursos originários de receitas orçamentárias públicas são vinculados a uma despesa específica, órgão, fundo ou a qualquer que seja a aplicação de recursos.

Esse processo demonstra para a sociedade a destinação da receita desde a previsão até o efetivo pagamento das despesas constantes dos programas e ações governamentais. Facilita, ainda, a fiscalização por parte do parlamento quanto ao cumprimento da legislação, pois possibilita o atendimento da necessidade de transparência no gasto público e de controle das fontes de financiamento das despesas.

Dessa forma, a codificação da destinação da receita indicará a vinculação, evidenciando, a partir do ingresso, as destinações dos valores por meio da tabela de fonte de recursos. Quando da realização da despesa, deverá demonstrar a fonte de financiamento da mesma, estabelecendo-se a interligação entre a receita e a despesa.

Por que é necessário desvincular? Tomando-se como base a situação da União têm-se que 82% da receita é vinculada, ou seja, tem destinação específica. Dos restantes 18% da receita total que é de livre aplicação (não vinculada), 7% são utilizados para completar o financiamento de despesas obrigatórias que não possuem receitas vinculadas suficiente para cobrir suas despesas. Assim, considerando as despesas obrigatórias, 89% da receita tem destinação previamente estabelecida. Logo, pode-se concluir que a necessidade de desvincular nasce da utilização excessiva, ao longo de vários anos, dos instrumentos de vinculação comprometendo a aplicação das funções clássicas do orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora.

5. A DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DE ESTADOS, DF E MUNICÍPIOS (DREM)

5.1. A Regra Geral

O caput do art. 76-A e 76-B do ADCT da CF/88 estabelece que a desvinculação abrange as receitas relativas a impostos, taxas e multas, especificando o período em que está coberta a desvinculação (até 31/12/2023) e o percentual a ser desvinculado (30%). Além disso, o referido dispositivo também alcança os impostos, taxas e multas que vierem a ser criados até a vigência prevista pela EC nº 93/2016:

Para Estados (DRE)
Art. 76-A. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Estados e do Distrito Federal relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes. (grifo do autor)

Para Municípios (DRM)
Art. 76-B. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Municípios relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes. (grifo do autor)

Assim, como regra geral ficam desvinculadas 30% das receitas relativas a impostos, taxas, multas e outras receitas correntes. Cabe uma análise crítica ao texto do caput que inicialmente suscitou dúvidas quanto à abrangência quando estabelece que a DREM incidirá sobre receitas “relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes”. Alguns quiseram interpretar que somente poderiam ser desvinculadas as receitas de impostos, taxas, multas e outras receitas correntes numa correlação direta com os classificadores orçamentários da receita:

1.1. Receita tributária
1.2. Receita de contribuições
1.3. Receita patrimonial
1.4. Receita agropecuária
1.5. Receita industrial
1.6. Receita de serviços
1.7. Transferências correntes
1.9. Outras Receitas Correntes

Tal interpretação na opinião do autor não faz sentido pelos seguintes argumentos:

a) é pouquíssimo provável que o legislador, num texto constitucional, estabelecesse que a desvinculação de receita teria abrangência definida pela classificação orçamentária da receita, regra essa que poderia ser alterada, por exemplo, por Portaria do Poder Executivo Federal. Aliás é o que está acontecendo no momento, pois a Portaria Interministerial STN/SOF 5/2015 mudou a estrutura do classificador da receita, com vigência para os Estados, a partir de 2017 e municípios a partir de 2018, influenciando na classificação, por exemplo das multas e juros de tributos, que antes eram registrados como outras receitas correntes (1.9) e passará para a origem “Receita tributária”(1.1);

b) se a interpretação do caput fosse restritiva excluiria a incidência da DREM sobre todas as contribuições, o que tornaria descabido excluir, nos artigos 76-A, inciso III e art. 76-B, inciso II, as contribuições previdenciárias e de saúde. Assim, não precisaria o legislador excluir da desvinculação algo que já estaria fora do escopo no caput;

c) Considerando que a referência para DREM foi a DRU, e esta sempre incidiu sobre as contribuições, não faria sentido excluir tais receitas, por isso o legislador excluiu da abrangência da DREM apenas as contribuições relacionadas com previdência e saúde dos servidores, pois do contrário haveria tratamento desigual entre os entes federados, considerando que, nesta nova versão da DRU, a União desvinculou tão somente as contribuições;

d) Por fim, há que se lembrar que muitos dos motivadores da DRU se encaixam na DREM e por isso Estados e Municípios também precisam desatrelar recursos de fontes vinculadas, no intento de reduzir seu elevado endividamento ou aplicar em outras políticas públicas mais prioritárias do que a área que estava sendo beneficiada com a vinculação anterior.

Do exposto se conclui que no texto do caput da DREM “outras receitas correntes” não exprime o padrão classificatório da receita orçamentária (código 1900.00.00), mas de forma ampla todas as receitas correntes.

5.2. As Exceções à DREM

Cabe ressaltar que o parágrafo único de ambos os artigos (art. 76-A e 76-B do ADCT da CF/88) traz as seguintes exceções quanto à incidência da DREM:

a) recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal;

b) receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição Federal;

c) receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores;

d) demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei;

e) no caso dos estados e DF os fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias Gerais dos Estados e do Distrito Federal.

f) no caso dos municípios os fundos instituídos pelo Tribunal de Contas do Município.

Cada uma dessas exceções será tratada de forma destacada.

5.2.1. Impacto nos Limites Constitucionais

A primeira exceção estabelecida pela EC visa preservar da desvinculação, a regra que estabelece os gastos mínimos nas áreas de educação (18% da receita de impostos para União e 25% para estados e municípios) e saúde (15% receita corrente líquida para a União, 12% da receita de impostos para estados e 15% para municípios). Assim, o cálculo das destinações previstas relativa a receita de impostos não pode diminuir os valores destinado à aplicação nas áreas de saúde e educação.

Para ilustrar vamos tomar por base a receita do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), portanto, sujeito à DRE.

Qual será o impacto nos recursos destinados ao tesouro (fonte ordinária), com a desvinculação da receita? Para isso deve-se considerar que parte da receita do ICMS deve por mandamento constitucional ser repassada aos Municípios (25%), ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) (20%), para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) (5%) e para financiamento dos serviços de saúde (12%). Agora imagine que determinado estado tenha estabelecido, por meio de legislação local, repasses adicionais à Fundação de Amparo à Pesquisa (FAP) (2%) e ao Fundo de Estabilidade Fiscal – FEF(Neste caso não está se tratando da legalidade ou não da legislação estadual ou municipal poder vincular receitas de impostos para fundos específicos, o que aparentemente podeser entendido por alguns especialistas como um afronta ao princípio da não-afetação, que veda a vinculação de receitas de impostos.). O quadro 1 demonstra como ficam os percentuais de destinação antes e depois da DREM.

Quadro 1

RECEITA ANTES DEPOIS DIFERENÇA
(A) ICMS (BASE) 100,00% 100,00% 0,00%
(B) MUNICÍPIO (25% x A) 25,00% 25,00% 0,00%
(C) VALOR LÍQUIDO 75,00% 75,00% 0,00%
(D) FUNDEB (20% X C) 15,00% 15,00% 0,00%
(E) EDUCAÇÃO (5% X C) 3,75% 3,75% 0,00%
(F) SAÚDE (12% X C) 9,00% 9,00% 0,00%
(G) DREM (30% X C) 0,00% 22,50% 22,50%
(H) SALDO APÓS DREM 47,25% 24,75% -22,50%
(I) FAP (2% da H) 0,95% 0,50% -0,45%
(J) FEF (1% de H) 0,47% 0,24% -0,24%
(K) TESOURO (H-I-J) 45,83% 24,01% -21,81%
TESOURO+DREM (G+K) 45,81% 46,50% 0,69%

A desvinculação da receita do ICMS, por intermédio da DREM, gerará um incremento na alocação de recursos na Fonte Tesouro de cerca de 0,69%, considerando que os recursos destinados para a DREM são de livre alocação.

A regra de cálculo preserva os mesmos percentuais destinados antes da DREM para as áreas de saúde e educação. No entanto, os fundos criados por legislação estadual são afetados pela DREM no valor de 30% (valor cheio) diminuindo a base de incidência da destinação para tais fundos. Tal interpretação deve-se ao entendimento de que a legislação determinou que os repasses à saúde e educação sejam “preservados”, mas não reduzem a base de cálculo da DREM.

É importante ressaltar que quando se trata de repasse constitucional para outro ente, vale o entendimento de que a DREM deve incidir sobre os recursos que pertencem ao Ente. Por isso, quando se observa a regra de cálculo do quadro 1 os 30% referentes à DREM incidem sobre a receita do imposto deduzida a transferência constitucional para outro ente.

5.2.2. As Transferências Constitucionais para outro Ente

A EC preservou do impacto da DRE as receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição Federal. Quais seriam essas? Como trata-se de mandamento constante da DRE restringe-se às transferências constitucionais do Estado para os municípios, tais como, cota-parte do ICMS, cota-parte do IPVA, Cota-Parte do IPI-Exportação, dentre outras repartições de receitas previstas na constituição federal.

A preservação das receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição Federal está prevista no dispositivo da DRE, obviamente não existindo para a DRM.

5.2.3. Os Regimes Próprios de Previdência (RPPS)

Também estão preservadas da DREM as contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores. A exceção está prevista no caso da DRE no artigo 76-A, inciso III e na DRM no artigo 76-B, inciso II, que retira da abrangência da DREM a receita arrecadada pelos Fundos de Previdência dos Servidores e de assistência à saúde dos servidores. No caso das receitas previdenciárias, normalmente vinculadas aos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), isto é, destinadas ao fundo do RPPS, pode-se ter uma interpretação mais restrita interpretando o dispositivo constitucional de forma a não aplicar a desvinculação apenas para as receitas de contribuições previdenciárias (empregado e empregador).

Mas a DREM incide sobre as demais receitas correntes do RPPS, como no caso de receitas de rendimentos de aplicação financeira? E se o RPPS obtiver alguma receita de serviço, caberá a incidência da DREM? Numa leitura fria do dispositivo até cabe, no entanto observa-se a preocupação do legislador em que o mecanismo de desvinculação não comprometa recursos que “pertencem” ao financiamento da previdência e saúde dos servidores públicos. Logo, se mostra mais prudente e conservador a não aplicação da DREM sobre as receitas dos fundos de saúde e previdência dos entes.

Cabe observar que no caso de RPPS que possua déficit financeiro que tenha que ser coberto pelo patrocinador (ente) a desvinculação de outras receitas do fundo teria efeito nulo, fazendo com que as despesas em vez de serem custeadas com recursos de fontes vinculadas ao fundo, fossem financiadas com recursos da DREM, portanto, não provocando ganhos alocativos ao Tesouro.

5.2.4. As Transferências Recebidas de Outro Ente

O inciso IV do artigo da DRE e o inciso III do dispositivo da DRM dispõem que não se aplica a DREM às receitas de transferências obrigatórias e voluntárias com destinação específica em lei:

Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput:
[…]
III (DRM) / IV (DRE) – demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei;

Cabe observar a falta de precisão técnica do texto quando estabelece como exceção as “transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação”. Ora, sob a ótica da obrigatoriedade uma transferência somente pode ser obrigatória ou voluntária. Logo, poder-se-ia concluir que a exceção abrange todas as transferências entre entes da federação. No entanto, já foi comentado que as receitas que pertencem aos municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição Federal e repassadas pelos estados estão fora da abrangência da DREM.

A LRF entende como transferências voluntárias a entrega de recursos a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

Do conceito da LRF pode-se deduzir que são transferências obrigatórias aquelas decorrentes de determinação constitucional, legal ou as destinadas ao sistema único de saúde. Como exposto nos tópicos anteriores parte das transferências constitucionais já estavam blindadas da DREM na relação de transferência entre o Estado e os municípios que integram aquele Estado. No entanto, outro ente, por exemplo, a União, pode repassar recursos para determinado Estado e/ou Município, como acontece nos repasses fundo a fundo, que decorrem de lei ou mesmo nas receitas decorrentes de convênios, contratos de repasse, termos de parceria e outros instrumentos congêneres, que não decorrem de lei ou de regra constitucional e se enquadram no conceito de transferências voluntárias.

Assim, as transferências obrigatórias não são alcançadas pela DRE, cabendo ressaltar que existem algumas receitas decorrentes de transferências obrigatórias que são desvinculadas por sua natureza, tais como: cota parte FPE, cota parte FPM, cota parte IPI Exportação, etc.

No que se refere às voluntárias poder-se-ia interpretar que apenas as que possuem destinação legal é que estariam blindadas da DREM. No entanto, como regra geral, seria impróprio falar em transferência voluntária com destinação legal, dado que uma característica desse tipo de transferência é a vontade entre as partes de pactuar a execução de um objeto de interesse mútuo, normalmente caracterizado na assinatura de convênios ou instrumentos congêneres. Nunca se pode esquecer que o propósito da desvinculação é retirar a restrição de aplicação de determinada receita para que possa financiar qualquer ação de governo. Logo, seria irracional pensar que determinado ente iria pactuar com outro, por exemplo, a construção de uma escola e o transferidor aceitaria que 30% dos recursos transferidos pudessem ser destinados para outra finalidade.

5.2.5. Os Recursos de Outros Poderes

A última exceção à DREM se relaciona com a arrecadação dos fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias Gerais, em resumo, recursos que pertencem a outros poderes.

Para Estados (DRE)
Art. 76-A. […]
Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput:
[…]
V – fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal.”

Para Municípios (DRM)
Art. 76-B. […]
Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput:
[…]
V – fundos instituídos pelo Tribunal de Contas do Município.”

A interpretação do inciso é a de que, quaisquer receitas correntes arrecadadas por esses fundos não devem ser alcançadas pela DREM. Observa-se também pela redação desse inciso que, caso haja algum fundo instituído pelo poder Legislativo, esse entrará no escopo do art. 76-A e B.

Por outro lado, não há que se fala em incidência na DREM sobre os repasses do duodécimo do Executivo aos demais poderes, pois tal transferência não caracteriza-se como receita, estando, portanto, fora da regra de abrangência da desvinculação. Cabe ressaltar que a transferência mensal de recursos do poder executivo para o legislativo ou judiciário deve ser contabilizada como Variação Patrimonial Diminutiva (VPD) no Executivo e Variação Patrimonial Aumentativa (VPA) no mundo contábil e no orçamentário deve ser contabilizado como cota financeira concedida e recebida, não despesa e receita. Em resumo, não se empenha o duodécimo!!


6. ALGUMAS PERGUNTAS FREQUENTES

6.1. Para entrar em vigor a DREM precisa de regulamentação?

A EC não remete à necessidade de regulamentação por parte dos entes e tomando-se como base a experiência da União com a DRU constata-se que a regra constitucional é autoaplicável.

6.2. Incide sobre todas as receitas Correntes? Inclusive a Contribuição de Iluminação Pública?

Não obstante o caput deixar inicialmente pairar dúvidas conforme comentado no item 5.2 deste artigo a DREM incide, como regra geral, sobre todas as receitas correntes, inclusive a contribuição de iluminação pública, pois a mesma não foi excetuada pelo texto constitucional. Cabe observar que, não se pode alegar que, por natureza, a contribuição está intrinsicamente vinculada, isto é, goza do princípio da afetação da receita estando por sua característica própria a destinação a determinada despesa, no caso específico o financiamento da iluminação pública. Observe que tal fato também ocorre com a grande maioria das taxas, espécie tributária que se inclui, de forma literal, na regra desvinculatória (art. 76-A e 76-B, do ADCT). Também as contribuições arrecadas pela União são impactadas pela regra de desvinculação, sendo essas receitas bastante representativas.

6.3. As receitas de convênios são impactadas?

Não. O parágrafo único excetua as transferências voluntárias e obrigatórias entre entes da federação, conforme tratado no item 5.2.4 deste artigo.

6.4. As transferências para Estados e Municípios são afetadas?

Não. A EC preservou do impacto da DRE as receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição Federal. No caso dos municípios não há repartição de receitas.

6.5. A DREM altera a classificação por natureza da receita?

Não. A origem da receita continua a mesma: ISS, ICMS, IPVA,.. A DREM altera a destinação da receita mudando de fonte vinculada para fonte ordinária.

6.6. A DREM muda a classificação por fonte de recursos?

Esta é uma decisão de cada Ente, mas conceitualmente seria inadequado criar uma nova fonte, pois fonte de recursos é instrumento criado para identificar a vinculação de receita, sendo que os recursos que não possuem destinação específica devem integrar a fonte de recursos ordinários, normalmente identificada como fonte 00. Assim, os recursos vinculados poderiam ser diretamente destinados para a fonte ordinária (Fonte 00) e alocados de acordo com a necessidade de cada ente quando da discussão do processo orçamentário.

Vale ressaltar que a criação de uma fonte específica, muitas vezes defendidas como instrumento de transparência, abre espaço para o discurso fácil de que determinados recursos, considerados para determinados grupos sociais e/ou políticos como prioritário, foram desvinculados para aplicação em áreas consideradas por esse grupo menos prioritárias.

6.7. Afeta os ingressos decorrentes de depósitos judiciais?

Essa é uma discussão interessante até porque não existe um padrão único na federação de classificação dos depósitos judiciais quanto à categoria econômica, se receita corrente ou de capital. No entanto, abstraindo-se dessa discussão quanto à natureza econômica da receita, caso o ente classifique como receita corrente, considerando que a DREM afeta todas as receitas correntes; que os depósitos judiciais não foram contemplados como exceção à regra, cabe a incidência da DREM.

Vale ressaltar que este autor após ter participado da reunião dos Grupos Técnicos da STN (GTCON e GTREL) em outubro de 2016, está mais do que convencido de que os depósitos judiciais, na forma da legislação aprovada para estados e municípios, configuram receita de capital, operação de crédito e impacta a dívida consolidada líquida. Mas isso merece outro artigo!!

6.8.As receitas cujo fato gerador tenha ocorrido antes de 01/01/2016 também estarão sujeitas a DREM na sua arrecadação?

Sim. A DREM desvincula receita sob a ótica orçamentária e não a Variação Patrimonial Aumentativa (VPA). Considerando que pertence ao exercício as receitas nele arrecadadas e que o momento da arrecadação é aquele em que o contribuinte vai ao banco, a desvinculação ocorrerá quando da classificação da receita orçamentária independentemente do fato gerado ou de quando tenha sido registrado o direito a receber em contrapartida da VPA. Logo, no caso de receitas inscritas em divida ativa a desvinculação, quando couber, se dará no momento da arrecadação da receita.

7. A PARTIR DE QUANDO DEVE SER APLICADA A DREM?

O artigo 3º estipula que a vigência da desvinculação de receitas ocorre a partir da data da publicação da EC nº 93/2016, produzindo efeitos a partir de 1º de janeiro de 2016. Assim, há que apurar quanto teria sido destinado para cada fonte caso a DREM estivesse em vigor desde o início do ano e fazer o ajuste contábil ainda em 2016. Nesse sentido, sugiro as seguintes práticas:

a) A fonte de recursos a ser desvinculada é superavitária

Se a fonte for superavitária e tiver saldo não utilizado nas disponibilidades no exercício de 2016 com base no valor apurado deve-se fazer o remanejamento de fontes nas Disponibilidades por Destinação de Recursos (DDR) e na receita realizada por fonte, segundo o valor apurado e até o limite das DDR. Para exemplificar imagine que determinado órgão arrecade uma taxa e que toda a receita desta é destinada ao órgão. Nesse caso 100% da receita foi destinada para a Fonte XX. Com aplicação retroativa da DREM o que deveria ter acontecido? Parte dos recursos (70%) continuaria a ser destinado para a Fonte XX e 30% dos recursos arrecadados no exercício para a Fonte 00 – recursos ordinários. Agora suponha que a fonte XX tem $100 de disponibilidades nas DDR e o ajuste da DREM seja de $30. Deve-se remanejar $30 da Fonte XX para a Fonte 00 e na conta contábil que registra a receita realizada por fonte deve-se também fazer o remanejamento, mantendo-se a natureza da receita, se for o caso de ter este controle junto com o controle da fonte (muito comum nos casos dos sistemas que trabalham com contas correntes).

b) A fonte de recursos a ser desvinculada gasta tudo que arrecada

Se a fonte não for superavitária, portanto não tiver saldo nas disponibilidades no exercício de 2016 significa, em muitas situações, que o valor arrecadado no exercício já está todo empenhado. Nesse cenário não há ganho de evidenciação nem de controle em efetuar o cancelamento de empenhos da fonte vinculada (Fonte XX) para serem refeitos na fonte ordinária (Fonte 00). No entanto, é importante que seja evidenciado em Nota Explicativa que não foi feito o ajuste retroativo, citar as fontes que não foram impactadas pela regra de desvinculação e ressaltar o custo-benefício e os ônus que tal prática poderia ocasionar considerando que se está praticamente no final do exercício financeiro.

Vale lembrar que para o orçamento de 2017 há que se tomar providências junto ao Legislativo para realizar as mudanças de fontes decorrentes da vigência da DREM.

8. CONCLUSÃO

O caput do art. 76-A e B desvincula todas as receitas correntes arrecadadas pelos estados, DF e municípios, com exceção das abrangidas pelo parágrafo único dos referidos artigos.

Nesse aspecto, verifica-se que, ao mesmo tempo em que busca flexibilizar a gestão orçamentária e contribuir para a superação da crise fiscal, a DREM tem por premissa não desvincular recursos provenientes de tributos e transferências de impostos das áreas sociais, como assistência social, educação, previdência social e saúde, nem afeta as transferências de recursos aos demais entes com base nos impostos federais e nem as transferências aos municípios com base nos impostos estaduais.

Também ficam livres da desvinculação os recursos oriundos dos fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal.

As receitas de transferências entre entes também ficam de fora do alcance da DREM.


Data:
 01/12/2016

Informações do Autor: Paulo Henrique Feijó

Graduado em Ciências Contábeis pela Universidade de Brasília (UnB) e pós-graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), é analista de Finanças do Tesouro Nacional desde 1993.

Desenvolve atividades de administração e aperfeiçoamento das finanças públicas (gestão do caixa, programação e execução financeira, resultados fiscais e contabilidade do setor público), tendo participado de missões de assistência técnica e de avaliação das finanças no exterior a convite do Fundo Monetário Internacional (FMI).

Foi coordenador-geral de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), sendo o contador responsável pela elaboração do Balanço Geral da União (BGU), pelo Balanço do Setor Público Nacional (BSPN), do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) da União e o Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo Federal, no período de 2006 a 2010. Foi Subsecretário de Modernização da Gestão de Finanças Públicas do Governo do Estado do Rio de Janeiro.

Na Associação Brasileira de Orçamento Público (Abop) é professor da disciplina de Administração Orçamentária e Financeira e Contabilidade Aplicada ao Setor Público, coordenador dos cursos de Siafi e Siafi Gerencial. Atua na capacitação de gestores públicos em todo o país.

Coautor dos livros:
a) Gestão de Finanças Públicas: fundamentos e práticas de planejamento, orçamento e administração financeira com responsabilidade fiscal – Volume I – Administração Financeira e Orçamentária;
b) Curso de Siafi: Volume 1 – Uma abordagem prática da execução orçamentária e financeira;
c) Curso de Siafi: Volume 2 – Suprimento de Fundos;
d) Entendendo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP);
e) Caderno de Slides do PCASP;
f) Entendendo Resultados Fiscais;
g) Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público (ECOASP)
h) Cadernos de Slides do ECOASP

Autor dos livros Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público e Cadernos de Slides, Resumos e Exercícios – Entendendo as Mudanças na CASP. Todos publicados pela Editora Gestão Pública (www.gestaopublica.com.br).

30 de agosto de 2020

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