Créditos Extraordinários: Abertura e Reforço

Uma vez cumprido todos os requisitos para abertura do crédito extraordinário como deve se processar sua autorização e abertura. Nesse caso há na federação dois procedimentos distintos sendo um para a União e outro para Estados e Municípios.

Autorização e abertura de créditos extraordinários

Os créditos especiais deverão ser autorizados por lei e abertos por decreto executivo². Contudo, para o Governo Federal, as Leis de Diretrizes Orçamentárias de cada ano repetidamente incluem dispositivo que estabelece que os créditos adicionais aprovados pelo Congresso Nacional serão considerados automaticamente abertos com a sanção e publicação da respectiva lei, dispensando dessa forma a necessidade de decreto executivo.

Governo Federal

A abertura de créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para atender à despesa, e será precedida de exposição de motivos justificada, conforme explicitado no artigo 43 da Lei nº 4.320/1964 e nas vedações estabelecidas no artigo 167 da Constituição Federal:

“Art. 167. São vedados:
………..
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;”

Assim, devido à natureza emergencial de que se revestem, esses créditos podem ser abertos, no âmbito do Governo Federal mediante edição de Medidas Provisórias, em decorrência dos seguintes preceitos constitucionais:

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
§ 1o É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I – relativa a:

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;” (Grifo nosso)

Art. 167.

§ 3o A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. (Grifo nosso)

Observa-se no inciso “d” do artigo 62 um erro material ao citar créditos adicionais e não créditos especiais. De fato, os créditos suplementares se caracterizam como um tipo de crédito adicional e não necessitariam estar citados. Numa interpretação literal desse artigo, não fosse a ressalva para o artigo 167, § 3o, sequer os créditos extraordinários poderiam ser abertos por Medida Provisória, o que não seria razoável no contexto da Constituição.

Assim, no governo federal o Presidente República edita Medida Provisória (MP), que tem força de lei a partir da publicação e o crédito já está autorizado para inclusão no orçamento e começar a execução. O Congresso tem prazo para aprovar a MP e, ao aprovar, esta se converte em Lei. E caso o parlamento não aprove e tenha sido executado o crédito total ou parcialmente? Deverá ser editado decreto legislativo convalidando os atos praticados pelos gestores e caso haja saldo a executar este não poderá ser mais executado a partir da data de publicação do Decreto Legislativo.

Estados e Municípios

Os governadores e prefeitos também podem se valer de crédito extraordinários para atender a situações não planejadas previamente, desde que fundamente a relevância, imprevisibilidade e urgência. Como acontece na União e em consonância com o dispositivo constitucional o crédito extraordinário não se submete à prévia aprovação legislativa, sob pena da demora impossibilitar o atendimento rápido das necessidades decorrentes da urgência. Segundo o artigo 44 da Lei nº 4.320/1964 os créditos extraordinários são autorizados mediante decreto do Poder Executivo, que em seguida dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo

Diferentemente da medida provisória o decreto não se converte em lei, portanto, o suporte legal para alteração da lei orçamentária incluindo créditos extraordinários é o artigo 44 da Lei nº 4.320/1964. Assim, não há nenhuma previsão de aprovação do decreto por parte do parlamento. Contudo, caso o Legislativo entenda que a situação não cumpriu os requisitos para edição de um crédito extraordinário poderá sustar os efeitos do decreto por meio de um Decreto Legislativo.

Dotação (valor) do Crédito

Neste momento é importante separar o conceito de dotação do conceito de crédito orçamentário. Dotação é o valor do crédito, que por sua vez é constituído pelo conjunto de classificadores orçamentários. Assim, pode-se dizer que um crédito orçamentário não tem dotação (valor) suficiente. Logo, deve-se evitar utilizar dotação como sinônimo de crédito orçamentário, pois pode-se ter um crédito sem dotação (está com valor zerado).

Vale ressaltar que não obstante a urgência e a impossibilidade de adiamento da realização das despesas que justificam o crédito extraordinário e que, por sua vez, demandam do Gestor uma ação imediata, a Constituição veda a abertura de créditos extraordinários ilimitados, ou seja, sem prévia definição de valores, conforme se depreende do art.167, inciso VII :

Art. 167. São vedados:

VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados.

Imprescindível, portanto, é que a dotação deve ser equivalente ao montante necessário ao enfrentamento da situação que motivou a sua abertura, requisito que necessariamente obriga o gestor a indicar o valor/limite no decreto de abertura. Em resumo, não é porque a despesa é urgente e extraordinária que a dotação poderá ser ilimitada.

Reforço de créditos extraordinários

Já se sabe que o que caracteriza o crédito como extraordinário é o caráter de urgência e imprevisibilidade da despesa a ser executada. De fato, os créditos extraordinários podem conter características tanto de crédito especial quanto de crédito suplementar. Por exemplo, em um caso de enchente com calamidade pública o governo poderia ser demandado a apoiar a população com o envio de cestas básicas e execução de alguma obra. Para o envio de cestas básicas provavelmente já haveria dotação no orçamento. Se insuficiente, esta dotação teria que ser ampliada mediante abertura de um crédito com característica de crédito suplementar. No entanto, devido à situação de urgência, tal dotação deveria ser suplementada por meio de medida provisória (União) ou decreto (Estado ou Município), como um crédito extraordinário. Quanto às obras, se não estiverem previstas no orçamento vigente, deveriam ser objeto de abertura de um crédito especial, mas, também devido ao caráter de urgência, seriam objeto da abertura de um crédito extraordinário.

Outra situação específica é quando se trata de crédito adicional ampliar dotação anteriormente incluída no orçamento por meio de crédito especial. Como no exemplo anterior, o crédito especial para as obras poderia ter sido insuficiente e sua ampliação seria necessária. Esta ampliação se constituiria crédito será especial ou suplementar? Não existe normativo no sentido de definir com clareza sobre o tema. No âmbito federal adota-se uma intepretação literal da Lei nº 4.320/1964, onde se estabelece que: “são créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.”, considerando para tal a LOA aprovada, sem suas alterações, isto é, a referência será sempre aos créditos iniciais. Logo, no exemplo citado o crédito será um novo crédito especial. Entretanto, há casos em que a lei que autorizou o crédito especial também autoriza o executivo a “suplementar” seus valores, caso insuficientes, desde que indicada a fonte de recursos. Vale ressaltar que esta prerrogativa da lei do crédito especial prever a possibilidade de reforço de dotação por meio de crédito suplementar não é válida para os créditos extraordinários, pois estes para serem abertos tem como pré-requisito a imprevisibilidade.

Conclusão

A autorização de créditos extraordinários será realizada por meio de medida provisória, no caso da União e decreto do chefe do Poder Executivo no caso de estados e municípios, portanto, sem prévia autorização legislativa. O legislativo ao final converte a medida provisória em lei ou caso não aprove deverá convalidar os atos praticados, por meio de decreto legislativo. No caso de estados e municípios não há necessidade de aprovação do decreto, mas o legislativo tem o poder de sustar o mesmo caso entenda que não atendeu aos requisitos básicos do crédito extraordinário.

Quando o crédito extraordinário aprovado não for suficiente o reforço da dotação não será por meio de crédito suplementar, pois não faz sentido uma vez que deve ser verificado se as condições da calamidade e/ou intempérie para realização de novo crédito persistem. Assim, o reforço realizar-se-á pela abertura de um novo crédito extraordinário, sobretudo pelos pressupostos utilizados na abertura do crédito e também pela necessidade de se tratar de despesa imprevisível e urgente. Caso não haja mais o pressuposto de urgência, mas mesmo assim necessita-se de mais dotação deverá ser providenciado um crédito especial.

Paulo Henrique Feijó¹

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¹ Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília – UNB e Pós-Graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas – FGV. Co-Autor dos Livros: Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal; Curso de Siafi: Teoria e Prática da Execução Financeira no Siafi – Volume 1 – Execução Orçamentária e Financeira; Volume 2: Suprimento de Fundos; Entendendo Resultados Fiscais; Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público; Entendendo a Contabilidade Patrimonial Aplicada ao Setor Público; Entendendo as Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público. Autor do livro Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Representante do CFC na Associação Interamericana de Contabilidade (AIC).

² Artigo 42 da Lei n° 4.320/1964

31 de agosto de 2020

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