Créditos Adicionais: Formalização da Abertura

Na temática sobre créditos adicionais também tem sido comum a ocorrência de dúvidas sobre como deve ser formalizada a sua abertura. Quanto a isso, o ponto de partida deve ser o artigo 42 da Lei Federal nº 4.320/1964:

Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.

Nesse sentido, observa-se que existem basicamente duas exigências a serem cumpridas para alterar a lei orçamentária por meio de crédito adicional: a) autorização e b) abertura. Deve-se atentar que, na prática, trata-se de alterar a LOA e, como regra normativa, uma lei somente pode ser alterada pela aprovação de outra lei. No caso dos créditos extraordinários a lei que autoriza alterar a LOA por meio de decreto é também a Lei nº 4.320/1964, no caso específico o artigo 44:

Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.

Portanto, a regra geral para estados e municípios é: a) créditos suplementar e especial autorizados por lei e b) créditos extraordinários autorizados por decreto. Quanto à abertura, sempre por decreto, em quaisquer das modalidades do crédito. Na União a primeira diferença é que o crédito extraordinário é autorizado por medida provisória. A segunda trata-se de uma inovação muito interessante, que normalmente não se vê em estados e municípios, que é o fato da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelecer que os créditos suplementares e especiais aprovados pelo Congresso Nacional, serão considerados automaticamente abertos com a sanção e a publicação da respectiva lei. Portanto, a lei que autoriza já faz a abertura do crédito.

A outra situação que foge à regra geral é quando se relaciona com a prerrogativa constitucional da LOA conter autorização para abertura de créditos suplementares e tão somente, normalmente definindo um percentual máximo em relação à dotação autorizada que pode variar a depender do tipo de despesa. Neste caso a autorização está dada na própria LOA, sendo suficiente a abertura do crédito por ato do Poder Executivo, que em geral é um decreto. Na União para esses casos houve delegação de competência para o Ministério da Economia publicar portaria.

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Mas, quais informações devem conter os instrumentos normativos que autorizam e os que abrem o crédito? Para responder esta pergunta será utilizado como referência o modelo da União, entendendo as recomendações a seguir como boa prática chancelada pelo próprio Tribunal de Contas da União (TCU):

a) Separar as autorizações por tipo de crédito: cada projeto de lei e a respectiva lei deverão restringir-se a um único tipo de crédito adicional;

b) Caprichar na exposição de motivos: acompanharão os projetos de lei concernentes a créditos suplementares e especiais exposições de motivos circunstanciadas que os justifiquem;

c) Indicar as consequências da anulação de dotação: no caso de crédito que tenha como recurso a anulação de dotação, indicar as consequências dos cancelamentos de dotações propostos sobre a execução de atividades, projetos, operações especiais metas;

d) Apresentar Quadro explicativo do excesso de arrecadação: nas hipóteses de abertura de créditos adicionais à conta de excesso de arrecadação, as exposições de motivos conterão informações relativas a:

i. estimativas de receitas constantes da LOA discriminadas por natureza e fonte;
ii. estimativas atualizadas para o exercício financeiro;
iii. parcelas do excesso de arrecadação já utilizadas nos créditos adicionais, abertos ou em tramitação; e
iv. saldos do excesso de arrecadação, discriminados por natureza e fonte.

e) Demonstrar Quadro de Controle do Saldo do Superávit Financeiro: nas hipóteses de abertura de créditos adicionais à conta de superávit financeiro, as exposições de motivos conterão informações relativas a:

i. superávit financeiro do exercício anterior, por fonte de recursos;
ii. créditos especiais e extraordinários reabertos no exercício da LOA;
iii. créditos extraordinários abertos sem indicação do recurso orçamentário;
iv. valores já utilizados nos créditos adicionais, abertos ou em tramitação; e
v. saldo do superávit financeiro do exercício anterior, por fonte de recursos.

Basicamente o ato normativo que autoriza o crédito deverá conter: a) exposição de motivos; b) a indicação do tipo de crédito a ser aberto; c) recursos orçamentários que financiam o crédito, exceto o crédito extraordinário, que pode não ter a indicação; e d) valor total do crédito e de cada recurso orçamentário².

União – Exemplo de Crédito Especial

Segue um exemplo de projeto de lei enviado ao Congresso Nacional de crédito especial que abre ao Orçamento Fiscal da União, em favor dos Ministério da Infraestrutura e do Desenvolvimento Regional, e de Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, crédito especial no valor de R$ 5.846.700.000,00, para os fins que especifica.

PROJETO DE LEI

Art. 1o Fica aberto ao Orçamento Fiscal da União (Lei no 13.808, de 15 de janeiro de 2019), em favor dos Ministério da Infraestrutura e do Desenvolvimento Regional, e de Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, crédito especial no valor de R$ 5.846.700.000,00 (cinco bilhões oitocentos e quarenta e seis milhões e setecentos mil reais), para atender à programação constante do Anexo I.

Art. 2o Os recursos necessários à abertura do crédito de que trata o art. 1o decorrem de:

I – Superávit financeiro apurado no Balanço Patrimonial da União do exercício de 2018, no valor de R$ 75.000.000,00 (setenta e cinco milhões de reais), sendo:

a) Recursos Ordinários, no valor de R$ 60.000.000,00 (sessenta milhões de reais); e

b) Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – Combustíveis, no valor de R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais); e

II – Excesso de arrecadação de recursos de concessões e permissões, no valor de R$ 5.771.700.000.00 (cinco bilhões setecentos e setenta e um milhões e setecentos mil reais).

Art. 4o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Acompanha o projeto de lei a exposição de motivos circunstanciada e vários anexos, sendo um deles um quadro síntese do crédito. O quadro síntese discrimina na parte superior esquerda as unidades orçamentárias que serão beneficiadas pelo aumento de valor do crédito e na parte inferior esquerda a origem dos recursos, acompanhada de duas colunas de valores cujo total tem que ser necessariamente igual.

Os demonstrativos do excesso de arrecadação e do superávit financeiro funcionam como um extrato de prestação de contas do valor do excesso e superávit utilizado, incluindo o valor do crédito do projeto de lei. Na parte superior demonstra para cada natureza da receita o valor da LOA e da reestimativa que serviu de base para o crédito. Logo abaixo vem as informações dos valores discriminadas por tipos de crédito.

União – Exemplo de Crédito Extraordinário sem Indicação do Recurso Orçamentário

No caso do crédito extraordinário, será autorizado e aberto por medida provisória (MP) acompanhada de exposição de motivos. No exemplo específico a seguir, a MP não indica no texto o recurso orçamentário:

MEDIDA PROVISÓRIA Nº 957, DE 24 DE ABRIL DE 2020

Exposição de motivos
Abre crédito extraordinário, em favor do Ministério da Cidadania, no valor de R$ 500.000.000,00, para o fim que especifica.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62, combinado com o art. 167, § 3º, da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:

Art. 1º Fica aberto crédito extraordinário, em favor do Ministério da Cidadania, no valor de R$ 500.000.000,00 (quinhentos milhões de reais), para atender à programação constante do Anexo.

Art. 2º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.

Brasília, 24 de abril de 2020; 199º da Independência e 132º da República.

JAIR MESSIAS BOLSONARO                                               Paulo Guedes

Ao acessar a Exposição de Motivos (EM) se verifica que o crédito visa ao enfrentamento da situação de emergência decorrente do Coronavírus (Covid-19). Importante atentar para o fato da EM justificar necessidade e caracterizar a relevância, urgência e imprevisibilidade.

EM no 00149/2020 ME

Senhor Presidente da República,

Brasília, 15 de abril de 2020

1. Proponho a edição de Medida Provisória que abre crédito extraordinário, no valor de R$ 500.000.000,00 (quinhentos milhões de reais), em favor do Ministério da Cidadania.

2. A medida visa ao enfrentamento da situação de emergência decorrente do Coronavírus (Covid-19), e possibilitará àquele Ministério a disponibilização de recursos para 85.250 agricultores familiares, além de permitir a doação dos alimentos, seja mediante o preparo de refeições, seja por meio de distribuição direta, a entidades da rede assistencial que, em todo o país, atendem milhões de famílias em situação de insegurança alimentar e nutricional, nos moldes do Programa de Aquisição de Alimentos – PAA.

3. Cumpre frisar que a situação de crise econômica e social provocada pela pandemia da Covid-19 e as quarentenas que vêm sendo adotadas trazem desafios aos governos para garantir as condições de sobrevivência com geração de renda e disponibilização de alimentos às famílias mais vulneráveis em todo o país, os quais podem ser atendidos em parte pelo PAA. Além disso, com a paralisação das atividades de muitos segmentos, aponta-se um aumento na situação de vulnerabilidade de muitas famílias nos grandes centros urbanos, tornando ainda mais importante a disponibilização de alimentos saudáveis para essa população.

……..

5. A urgência é decorrente da necessidade da imediata disponibilização de recursos aos agricultores e doação de alimentos, uma vez que, com o quadro apresentado de rápida propagação da doença, a velocidade de resposta do poder público é condição necessária para garantir a proteção e recuperação da saúde da população brasileira, restringindo ao máximo a circulação do vírus e o número de doentes e de óbitos.

6. A relevância, por sua vez, deve-se à situação de pandemia e representa alto risco à saúde pública, dado o alto potencial de contágio e o risco de morte, haja vista a experiência dos países onde a disseminação atingiu estágio mais avançado. A disponibilização de alimentos em todo o país por meio do PAA garante uma ampliação da rede socioassistencial e fortalece a imunidade dessas famílias, conforme preconiza o Ministério da Saúde.

7. Já́ a imprevisibilidade decorre da impossibilidade de antever, para o presente exercício financeiro, a necessidade dos recursos para o enfrentamento da atual situação emergencial. O novo agente do Coronavírus foi descoberto ao final de 2019, após casos registrados na China, e o primeiro caso registrado no Brasil ocorreu ao fim de fevereiro de 2020, e dessa forma não havia condições de se determinar o aparecimento, nem a gravidade do surto, bem como a situação de alastramento da doença pelo mundo; além dos custos necessários para a implementação das medidas de prevenção, controle e contenção de riscos, danos e agravos à saúde pública, em especial no que diz respeito à população mais humilde.

8. Por fim, importa frisar que os recursos serão totalmente utilizados para atender a presente situação de emergência decorrente do Covid-19.

9. Destaque-se que a proposição está em conformidade com o disposto no art. 62, combinado com o § 3o do art. 167, da Constituição.

10. Nessas condições, tendo em vista a imprevisibilidade, relevância e a urgência da matéria, submeto à sua consideração, em anexo, proposta de Medida Provisória, que visa efetivar a abertura do referido crédito extraordinário.

Respeitosamente,
PAULO ROBERTO NUNES GUEDES

Acompanha a MP o quadro que detalha o crédito orçamentário e nele se observa a indicação da fonte/destinação de recurso, coluna “FTE”, que no caso específico é a fonte 351, que por sua vez, segundo tabela de fontes da União indica que utilizará superávit financeiro (3) de recursos originários da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (51). Portanto, o crédito em análise não indica o recurso orçamentário (que estaria no texto da lei), porém sempre aponta a fonte/destinação como uma das classificações da despesa.

Caso esta mesma situação acontecesse em um município ou estado quando no futuro houvesse um excesso de arrecadação, por exemplo na fonte 100 – Recursos ordinários, poderia ser realizada a troca de fonte/destinação tendo como recurso orçamentário o excesso de arrecadação da fonte 100. Neste caso haveria um ato que serviria de base para a contabilização no controle contábil de abertura de créditos adicionais por tipo de crédito.

Conclusão

O quadro a seguir resume o que foi abordado no texto:

 

Paulo Henrique Feijó¹

__________

¹ Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília – UNB e Pós-Graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas – FGV. Co-Autor dos Livros: Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal; Curso de Siafi: Teoria e Prática da Execução Financeira no Siafi – Volume 1 – Execução Orçamentária e Financeira; Volume 2: Suprimento de Fundos; Entendendo Resultados Fiscais; Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público; Entendendo a Contabilidade Patrimonial Aplicada ao Setor Público; Entendendo as Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público. Autor do livro Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Representante do CFC na Associação Interamericana de Contabilidade (AIC).

² Recurso orçamentário está previsto na Lei nº 4.320/1964 como elemento financiador do crédito orçamentário, em geral buscando garantir nas decisões de abertura de créditos adicionais o equilíbrio orçamentário. São exemplos o superávit financeiro, excesso de arrecadação, anulação de dotação, dentre outras. Enquanto, Fonte/destinação de Recurso é a codificação da destinação do recurso que compõe o crédito aprovado. São exemplos de fonte/destinação do Siconfi: 000 – Recursos ordinários, 011 – Receitas de Impostos e de Transferências de Impostos – Educação, etc.

31 de agosto de 2020

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