Edson Ronaldo Nascimento
Diretor da PREVCOM-BrC
Autor do livro Gestão Pública (Saraiva, SP, 4ª ed) 

1. Introdução: retorno à discussão sobre a Reforma

Próximo ao encerramento do exercício financeiro de 2018 e da finalização do processo eleitoral em nível estadual e federal no Brasil, a reforma da previdência retorna aos debates. A princípio, o Governo do Presidente Michel Temer desejava retomar o projeto sob a relatoria do Deputado Arthur Oliveira Maia, logo após as eleições, medida que se mostrou a princípio inviável, devido a nova composição de poder na Câmara dos Deputados, a partir de 2019. De concreto, e em comum, os dois postulantes à Presidência da República se manifestavam durante a campanha a favor da reforma previdenciária, mas em um formato diferente daquele discutido na Câmara dos Deputados no primeiro semestre de 2018. Nessa perspectiva de mudanças no projeto de reforma da previdência, é que surge, recorrentemente, a discussão sobre a possibilidade de se adotar no Brasil modelo semelhante ao sistema de previdência chileno, até pouco tempo atrás, exemplo para a América Latina e para o mundo.

Reforma da Previdência no Brasil: Uma Reflexão Sobre o Modelo Chileno

 

Edson Ronaldo Nascimento
Diretor da PREVCOM-BrC
Autor do livro Gestão Pública (Saraiva, SP, 4ª ed)

1. Introdução: retorno à discussão sobre a Reforma

Próximo ao encerramento do exercício financeiro de 2018 e da finalização do processo eleitoral em nível estadual e federal no Brasil, a reforma da previdência retorna aos debates. A princípio, o Governo do Presidente Michel Temer desejava retomar o projeto sob a relatoria do Deputado Arthur Oliveira Maia, logo após as eleições, medida que se mostrou a princípio inviável, devido a nova composição de poder na Câmara dos Deputados, a partir de 2019. De concreto, e em comum, os dois postulantes à Presidência da República se manifestavam durante a campanha a favor da reforma previdenciária, mas em um formato diferente daquele discutido na Câmara dos Deputados no primeiro semestre de 2018. Nessa perspectiva de mudanças no projeto de reforma da previdência, é que surge, recorrentemente, a discussão sobre a possibilidade de se adotar no Brasil modelo semelhante ao sistema de previdência chileno, até pouco tempo atrás, exemplo para a América Latina e para o mundo.

A chamada “privatização da previdência” no Chile deveu-se a necessidade de conter o déficit previdenciário naquele país que, na visão dos economistas à época, iria criar um “rombo sem precedentes” nas contas públicas no médio prazo. Alguma semelhança com o Brasil ??

O governo chileno, no início da década de 1980, durante o regime militar, verificou que o envelhecimento da população se dava ao passo que em um curto período de tempo não haveriam mais pessoas em idade de contribuição suficientes para cobrir as necessidades dos que estivessem recebendo suas aposentadorias e, portanto, haveriam rombos nas contas estatais (Denis Ferreira, 2017).

Com a reforma instituída, durante o Governo Pinochet, o país abandonou o modelo semelhante ao que o Brasil tem hoje, onde os trabalhadores de carteira assinada colaboram com um fundo público que garante a aposentadoria, pensão e auxílio a seus cidadãos.

José Piñera, sob a influência da Escola de Chicago, foi o economista responsável pela reforma da previdência do Chile realizada em 1980, durante o governo de Pinochet. Partiu-se de um sistema de repartição, semelhante ao brasileiro, para um sistema de capitalização de financiamento obrigatório no setor formal, com previsão de um pagamento mínimo de aposentadoria para trabalhadores, com pelo menos 20 anos de contribuição.

Naturalmente, ao sair de um sistema de repartição para um de capitalização, há custos fiscais de transição para o país, a menos que a mudança seja lenta e bem feita, ou que ela não seja total, mantendo-se o sistema de repartição em comunhão com o de capitalização por algum período (Marcos Villas Boas, 2017). Nessa transição, o Estado se obriga a custear valores relativos aos benefícios daqueles que estão se aposentando, visto que a contribuição para fundos de capitalização retira valores do regime de repartição (migração entre regimes).

O modelo de previdência complementar no setor público brasileiro, experiência adotada (de fato) no Brasil a partir de 2011, se assemelha em parte ao modelo chileno de capitalização. Em ambos os casos, o servidor/trabalhador constitui a sua própria previdência individual, na forma de contribuição definida. Naquele país, as Administradoras de Fundos de Pensão Privadas – AFPs assumiram papel semelhante ao das nosas Fundações de Previdência (Prevcoms), mas não conseguiram auferir rendimentos suficientes para garantir as aposentadorias programadas. Altas taxas administrativas, associadas a aplicações sem a devida regulação estatal, certamente contribuíram para a ineficiência das AFPs.

Cumpre ressaltar que no Chile, os recursos depositados nas Administradoras Privadas atingiram em 2010 cerca de 70% do PIB, sendo aplicados no mercado financeiro, impulsionando o crédito, investimentos, emprego e renda. Em contrapartida, surge na atualidade uma massa de idosos que por diversos motivos (trabalho informal, principalmente) não pouparam para a aposentadoria e exigem o amparo do Estado, na forma de uma “compensação previdenciária”.

Ocorre que no Chile, não houve a participação do governo ou dos empregadores na constituição de reservas para os trabalhadores, na forma de patrocínio, dentro do regime de capitalização. Ou seja, aqueles que não conseguiram naquele país constituir suas próprias reservas, não estão conseguindo manter seu padrão de vida na aposentadoria. O Estado se desonerou da responsabilidade sobre os benefícios previdenciários (o que resolveu o problema fiscal), mas a incapacidade (ou falta de iniciativa) dos cidadãos em realizar uma poupança no presente, visando a segurança no futuro, acabou por criar um problema social que preocupa o Governo Chileno.


2. Comparação entre sistemas de previdência

BRASIL

Sistema de repartição, onde todos os trabalhadores na ativa no mercado formal colaboram para um fundo comum que paga as aposentadorias (uma geração financia a aposentadoria da próxima geração) e a entidade pagadora é o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), no Regime Geral.

As contribuições estão representadas por alíquotas que variam de 8% a 11% do salário, sendo que empregadores e o Governo Federal também contribuem, gerando um benefício que varia do piso, que é o salário mínimo de R$ 954,00 ao teto do INSS de R$ 5.645,80. Algumas categorias, como servidores públicos, militares e professores, têm aposentadorias integrais ou diferenciadas, sendo que ninguém recebe menos que o salário mínimo, o que garante uma condição de subsistência para a população mais pobre.

Ressalte-se que esse sistema tem se mostrado insustentável: somando INSS e o regime do setor público, o déficit deve atingir cerca de R$ 290 bilhões em 2018.

De acordo com o economista Fábio Giambiagi, o Brasil é um dos poucos países do mundo que até recentemente não estabelecia idade mínima para a aposentadoria, oferecendo benefícios para as mulheres se aposentam cinco anos mais cedo do que os homens, benefícios rurais de cinco anos mais cedo em relação a quem se aposenta no meio urbano, além do pagamento de pensão integral para o cônjuge herdeiro. Essas seriam algumas das causas do déficit previdenciário brasileiro (no Regime Geral).

Cumpre ressaltar que, do ponto de vista social, a maior anomalia no sistema previdenciário nacional está na grande diferença entre as aposentadorias no setor privado (Regime Geral) e no setor público (Regime Próprio).


CHILE

Sistema de capitalização, onde os trabalhadores depositam sua poupança em contas individuais e financiam sua própria aposentadoria (pay as you go). As entidades pagadoras são entidades privadas, as Administradoras de Fundos de Pensão (AFPs), onde o trabalhador deposita 10% do seu salário, os patrões e o governo não contribuem.

O valor pago para a maioria dos aposentados chilenos varia de 30% a 40% do salário mínimo no país, que é de cerca de US$ 450. A partir de 2008, o governo chileno criou um modelo de repartição em separado, financiado pelo Estado, para atender às pessoas abaixo do nível da pobreza.

Devido ao regime de capitalização, não há déficit previdenciário no Chile, já que só recebe benefício previdenciário quem poupa. Além disso, o dinheiro depositado nos fundos de pensão vai para a economia, estimulando crédito, investimentos e emprego. Por outro lado, boa parte dos aposentados recebe benefícios com os quais é impossível ter uma condição de vida satisfarória, o que tem fomentado na atualidade protestos por todo o país. Esse fenômeno é, em boa parte, resultado da captura dos rendimentos dos fundos por parte das AFPs e da falta de patrocínio do Estado.


3. Qual o modelo ideal?

Se levarmos em consideração apenas a solução para o problema fiscal, o modelo de privatização da previdência adotado no Chile é o mais eficiente, considerando ainda que a renda per capita naquela país é uma das maiores da América Latina nos dias atuais. Não há déficit previdenciário no Chile. No entanto, os problemas sociais, derivados da falta de planejamento familiar e da falta de oportunidades de emprego evidenciam a fragilidade do sistema chileno para os cidadãos mais pobres.

Por outro lado, no Brasil, que adota uma assistência social e previdenciária universal e solidária, onde a aposentadoria não poderá ser inferior a um salário mínimo (mesmo para aqueles que nunca contribuíram para a previdência) o amparo social existe, mas não há recursos públicos suficientes para atender a todos. Dessa forma, também o nosso sistema tem se mostrado frágil, do ponto de vista financeiro, colocando em risco o futuro daqueles que contribuíram durante anos na expectativa de uma aposentadoria segura. As reformas na previdência, entre outras medidas concretas, vêm reduzindo os rendimentos da aposentadoria e aumentando o período de contribuição.

Na perspectiva atual do desenvolvimento econômico dos países, o Estado deverá cada vez mais se restringir a oferta de programas sociais e bens públicos, regulando as atividades do setor produtivo. O sistema assistencialista adotado na Europa pós-guerra, chamado welfare state, recepcionado nos países em desenvolvimento (que não enfrentaram conflitos armados) trouxe como consequência uma dependência permanente do cidadão ao Estado, mantendo a administração pública refém de partidos políticos e de programas de governo com interesses corporativos. Por causa dessas distorções, o discurso em apoio a um “Estado Mínimo” vem ganhando força em nível internacional.

Para a previdência social no Brasil, e para os países em crise nesse setor, de acordo com a OCDE, o melhor modelo que se apresenta na atualidade é aquele que incorpora um misto do sistema privado de previdência e o de capitalização, com a contribuição definida dando lugar ao benefício definido, e a complementação do Estado apenas para aqueles que não possuem condições de formar sua própria poupança. A contribuição do poder público, nesse caso, poderá estar associada aos programas de transferência de renda continuada.

Isso significa, na prática, que no caso da previdência complementar no setor público, há uma tendência de médio prazo de mudanças nas regras do patrocínio, que poderá deixar de ser paritário. A diferença deverá ser utilizada na constituição de um fundo para atender os mais carentes, visando evitar os problemas sociais observados em países como o Chile. Isso em nível federal, onde se poderá associar um auxílio previdenciário ao Programa Bolsa Família. Ressalte-se que tal medida, se implementada, deverá alcançar também os regimes de previdência complementar de Estados e Municípios.

Segundo Giuliano Bonoli (OCDE), países com sistemas previdenciários que combinam esquemas privados e públicos definitivamente estão se saindo melhor na gestão da previdência, conforme vem acontecendo na Holanda, Suíça, Dinamarca e Austrália.

Já o Banco Mundial sugere um sistema de previdência constituído por cinco pilares: um sistema não contributivo, como uma renda mínima paga apenas àqueles fora da previdência; sistema de repartição; sistema de capitalização; contribuições privadas voluntárias; e a utilização de uma colcha social complementar, atrelada aos programas de transferência de renda, e que garantam os direitos fundamentais em caso de incapacidade laboral dos mais pobres.


4. Conclusão

O objetivo deste artigo é de trazer algumas reflexões sobre a necessidade de mudanças na previdência, considerando tanto a questão fiscal quanto o problema social envolvido na reforma previdenciária que deverá tomar corpo a partir do primeiro semestre de 2019.

O Chile continua sendo um modelo exitoso nesse campo. O sistema de capitalização chileno vem senso adotado em diversos países, inclusive nos Estados Unidos da América, onde a situação previdenciária aponta para a insolvência a partir do ano 2050, se nada for feito para conter o crescimento do déficit. Por outro lado, naquele país latino, os problemas sociais (que envolvem até casos de suicídio) vem demandando novas políticas públicas, visando atender aqueles que de fato não conseguem sobreviver sem a proteção do Estado. Ressalte-se que essa não é a realidade apenas dos países subdesenvolvidos e em desenvolvimento. A pobreza e a desigualdade social são problemas universais.

Nesse caso, parte do resultado superavitário dos regimes de capitalização, ou seja, parte dos rendimentos da previdência complementar, onde o Governo é patrocinador, deverá ser destinado para programas de complementação de aposentadorias para os mais necessitados.

Por fim, em uma análise comparativa, e na opinião deste autor, é possível afirmar que é mais fácil ao Governo Chileno resolver o problema social gerado pelo regime de capitalização, na medida em que não há déficit previdenciário e fiscal naquele país. Já o Governo Brasileiro, que acena aos cidadãos com o amparo universal justo, não possui condições fiscais para manter o modelo de repartição da forma como se apresenta. No campo da previdência, o Chile possui reservas que podem resolver o problema daqueles que estão abaixo da linha da pobreza ou que recebem menos de um salário mínimo na aposentadoria. Basta haver vontade política. Já no Brasil, que possui um dos maiores déficits previdenciários do mundo, a questão previdenciária deverá representar uma das principais agendas do Governo que terá início em 1º de janeiro de 2019. Há vontade política, mas faltam recursos.