Alguém que interage com as redes sociais já deve ter se deparado com vídeos, textos e até mesmo políticos, que atribuem à situação fiscal difícil e delicada pela qual passa o país ao fato de que 48% do que o governo federal arrecada seria destinado ao pagamento de juros e amortização da dívida.

Paulo Henrique Feijó

Falácias da Dívida Pública: O Governo Federal Gasta 48% do que Arrecada com Pagamento da Dívida? Verdade ou mentira?

Paulo Henrique Feijó

Alguém que interage com as redes sociais já deve ter se deparado com vídeos, textos e até mesmo políticos, que atribuem à situação fiscal difícil e delicada pela qual passa o país ao fato de que 48% do que o governo federal arrecada seria destinado ao pagamento de juros e amortização da dívida.

Já posso adiantar que, quem aceitam tal afirmação confunde conceitos básicos relacionados com receitas e despesas orçamentárias versus conceitos relacionados a resultados fiscais. As despesas orçamentárias são financiadas não somente com receitas de impostos e contribuições, mas por meio de outras receitas tais como: operações de crédito, que geram dívidas para gerações futuras, alienação (venda) de patrimônio público, remuneração de depósitos bancários, recebimento de pagamento de dívidas. Quando o governo não arrecada o suficiente para pagar as despesas de custeio e investimento acaba, em geral, aumentando a dívida e tendo que refinanciar a existente por meio de geração de novas dívidas. Outra saída seria vender ativos para financiar seus gastos, mas isso tem um fôlego limitado. Contudo, o objetivo desse artigo é explicar melhor, de maneira simples e didática alguns conceitos básicos de finanças públicas. Como isso se espera que você não seja enganado por pessoas que constroem falácias, isto é, “falsas verdades comprovadas”, em geral se aproveitando do desconhecimento do tema por grande parte da população.

Contexto:
Nos tempos atuais em que ficou evidente e transparente a crise fiscal em que está imerso o Brasil logo aparecem soluções simplistas e discursos com diagnósticos aparentemente corretos, mas que se traduzem em falácias. O mais comum é apresentar o gráfico abaixo, que apresenta a distribuição percentual das despesas do orçamento federal em grandes grupos.


Figura 1 - Despesas do Governo Federal – Projeto de Lei Orçamentária 2015

Fonte: Apresentação do Ministro do Planejamento à época.

Primeiramente alguém pode dizer que este gráfico está defasado por ser de 2015, mas mesmo para 2019 estes grandes grupos de despesas do orçamento federal não apresentam diferenças significativas ao apresentado no gráfico acima.

Alguns propagam o seguinte raciocínio: “Sabe por que o Brasil está numa situação fiscal difícil? Porque quase 48% do que o país arrecada é destinado ao pagamento da dívida pública sendo 7,9% para juros e 39,5% para amortização. Para “provar” apresentam o gráfico acima e citam como fonte dados do governo, obviamente para ganhar confiabilidade”. Onde está o erro dessa análise?

Primeiramente tem-se que entender que este gráfico é de despesa e não indica a fonte de financiamento dessas despesas. É importante lembrar nem sempre o governo paga suas contas com recursos arrecadados da sociedade, pois muitas vezes vale-se de receitas financeiras (operações de crédito, alienação de bens e rendimentos de aplicações) para pagar suas despesas. Assim, precisa-se buscar saber quais fontes de receita financiam as “fatias” dessa pizza, no caso em tela especialmente as despesas com juros e amortização da dívida. Fomos buscar essa informação. A figura 2 mostra em 2018 como foram executadas as despesas com serviço da dívida.

Figura 2 - Governo Federal – Despesas orçamentárias com Serviço da Dívida 2018

Fonte: Siafi – RREO da União - Dezembro/2018


O gráfico mostra que 2018 foram pagos um pouco mais de R$ 1 trilhão com o serviço da dívida, sendo que desse valor +/- 42% trata-se de fonte específica de refinanciamento da dívida. O que significa isso? Que efetivamente o governo não pagou a dívida, pois emitiu novo título, isto é, gerou outra dívida, para resgatar a dívida antiga. Chama-se isso de refinanciamento da dívida ou rolagem da dívida. Também mostra que R$ 336,2 bilhões foram gastos efetivamente com amortizações e R$ 279,6 bilhões com juros da dívida. Então quer dizer que esses gastos foram pagos com recursos arrecadados da sociedade? Fui atrás essa informação.


Juros da Dívida

Ao buscar as fontes que financiaram o pagamento de despesas com juros e encargos da dívida em 2018 têm-se as seguintes informações que constam da figura 3.


Figura 3 - Governo Federal – Fontes que financiaram as despesas com juros da dívida -2018

Fonte: Siafi.

Do gráfico verifica-se que 91% da despesa com juros da dívida foi financiada também com emissão de novos títulos. O resultado do Banco Central financiou outros 6% e 3% foi financiado com outras fontes. Mas o que significa Resultado do Banco Central? A legislação define que quando o BC dá prejuízo o Tesouro Nacional cobre com emissão de títulos. Quando o BC gera lucro transfere para o Tesouro, que como boa prática utiliza para pagamento do serviço da dívida na forma da legislação. Nesse caso, R$ 18,1 bilhões originários de receita do resultado positivo do Banco Central foram utilizados para pagar os juros da dívida.


Amortização da Dívida

A figura 1 mostra que em 2018 foram gastos R$ 336,2 bilhões com amortização da dívida, mas que recursos financiaram esses gastos? A figura 4 apresenta essa resposta.

Figura 4 - Governo Federal – Fontes que financiaram as despesas com amortização da dívida em 2018

Fonte: Siafi.

Do gráfico observa-se que não há nenhuma fonte de tributos e contribuições financiando gastos com amortização de dívidas. Fontes originalmente primárias foram utilizadas em 2018, o que não era comum, como por exemplo, Recursos Diretamente Arrecadados pelos órgãos e Recursos de Concessões e Permissões, que juntas representaram 7% do total. Receitas decorrentes de Retorno de Operações de Crédito financiaram a maior parte da despesa representando 52% do total (45+7). E o que significa essa Receita de Retorno de Operações de Crédito de Estados e Municípios. Para entender melhor vamos exemplificar com a relação entre a União e os Estados. Antes da LRF, mais precisamente na segunda metade da década de 90, houve a renegociação das dívidas dos Estados e de alguns municípios no âmbito do Programa de Ajuste Fiscal (PAF). A partir dessa renegociação os Estados passaram a dever à União e são obrigados a pagar mensalmente para o governo federal as prestações dessa dívida. Quando esses recursos ingressam na Conta Única do Tesouro são classificados em fonte específica denominada “Retorno de Operações de Crédito”, classificada como receita de capital e utilizada para abatimento da dívida.

É importante ressaltar que todas essas informações estão aqui tratadas sob a ótica orçamentária. Inclusive, ainda sob essa ótica é possível e provável que o Tesouro emita mais Títulos Públicos do que paga de dívida no ano. A sobra forma o chamado “colchão de liquidez” para administração da dívida pública. Isso acaba se refletindo na composição das disponibilidades de caixa do Tesouro Nacional, que conforme dados do RREO terminou o exercício de 2018 com R$ 1.159,8 bilhões no caixa, sendo que desse estoque de recursos R$ 647,8 bilhões são disponibilidades oriundas de operações de crédito.


Figura 5 - Governo Federal – Disponibilidade de Caixa por Destinação em Dezembro de 2018

Fonte: RREO da União – Dezembro/2018

Conclusão

Do exposto pode-se concluir que o serviço da dívida não vem consumindo recursos de tributos e contribuições o que parece óbvio quando o país apresenta desde 2014 déficits primários recorrentes. Para não ser facilmente enganado é preciso entender um conceito básico: Se o governo tem déficit primário significa que a arrecadação de receitas primárias (impostos, contribuições e outras, exceto operações de crédito e vendas de ativos) não cobre suas despesas primárias (pessoal, custeio e investimento). Vale ressaltar que, nesse cálculo não se inclui juros e amortizações de dívidas. Portanto, se o país deixar de pagar o juros e amortização da dívida melhorará a situação fiscal? Obviamente não!! Juros e amortização são despesas financeiras e, portanto, não afetam o resultado primário (em outro texto tratei de esclarecer melhor o que significa resultado primário).

Por que é óbvio? Ora, em 2014 o Brasil teve déficit primário de +/- R$ 35 bilhões; em 2015 déficit de +/- R$ 114 bilhões; em 2016 de R$ 154 bilhões e nos últimos dois anos, 2017 e 2018, déficits primários da ordem de R$ 120 bilhões. O que significa isso, que desde 2014 a arrecadação não foi suficiente para pagar as despesas primárias como pessoal, manutenção, investimentos, não restando NADA para pagar os juros da dívida muito menos para amortizar. Se tem déficit primário como pode-se ter dinheiro para pagar os juros da dívida? Se tem o dinheiro para pagar é por que rola-se a dívida, ou seja, emite-se novo título para resgatar o título antigo!!

Assim, nos gastos orçamentários da dívida tem rolagem e devem ser expurgados. Melhor olhar o número no Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), que é publicado mensalmente no site do Tesouro Nacional (www.tesouro.fazenda.gov.br). Além disso, a maior parte dos pagamentos da dívida sempre foi feito com recursos financeiros como Resultado do BC, Remuneração das disponibilidades da Conta Única, Retorno de Operações de Crédito, Emissão de Títulos e não com recursos de impostos e contribuições. Nos anos recentes de déficits a totalidade da rolagem é feita sem comprometer a receita de impostos e contribuições. Vale lembrar que as receitas financeiras não impactam o resultado primário.

Nunca se pode esquecer que só paga juros quem faz dívida. Tem dívida quem gera déficit. Uma vez feita deve ser paga, senão torna-se caloteiro. Para pagar tem que gastar menos que arrecada. Se gastar mais do que ganha tem que financiar com nova dívida aumentando o estoque anterior ou terá que vender ativos, que no governo seria privatizar. Um bom ou mal exemplo, como queira, é determinado estado da federação que nos últimos 44 anos, em 37 gastou mais do que arrecadou. A dívida desse Estado é de mais de 50 bilhões. O problema é da dívida ou dos anos em que se gastou mais do que ganhou?

Vejo pessoas indignarem-se com o quanto gasta-se com juros da dívida, mas quase ninguém se indigna com os déficits gerados. Ora, não quer gastar com juros, não gere dívida. Se não quer aumentar a dívida, não gere déficits. Simples! Costumo dizer que estas pessoas estão diagnosticadas com “bipolaridade fiscal”, pois são contra pagar dívida, mas aceitam os déficits primários para pagar “despesas sociais”. No mínimo conceitualmente incoerentes.

Por isso deve-se ter cuidado com o discurso de que ajuste fiscal é contra o social, pois nesse caso claramente o que se faz é inverter a visão de causa e efeito. O que é contra o social é a irresponsabilidade fiscal, pois compromete a sustentabilidade fiscal que deve garantir a continuidade de programas sociais. Ajuste fiscal é efeito e não causa. Faz-se para arrumar a casa e garantir sustentabilidade fiscal. Muitos acham que os governos podem tudo. Mas esquecem que as coisas possíveis são as financiáveis. Como nas famílias realizam-se os gastos possíveis e não os desejáveis.

O déficit fiscal está alto, continuado e resiliente, mas como resolver? Aumentando receitas ou cortando gastos. Não tem mágica e a ideologia pouco interfere, pois não altera equações matemáticas nem coloca dinheiro no caixa. Somente em 2015 o país teve mais de R$ 500 bilhões de déficit nominal, em 2017 foram R$ 460 bilhões, isso é um suicídio fiscal. A sociedade tem que entender que a conta chegou! Ela é sempre a destinatária dessa conta que em geral pode vir sob a forma de: aumento de carga tributária, aumento da dívida e/ou aumento de inflação.

A solução no Brasil passa por medidas no curto, médio e longo prazos. Muitos acham que a situação resolve-se facilmente com medidas de combate a sonegação, de cobrança da dívida ativa e outras que mostram-se necessárias, mas que não são suficientes sozinhas para acabar com o déficit, seja porque não resolve no curto prazo, seja porque são medidas que apenas darão fôlego ao caixa do governo enquanto buscam-se medidas efetivas para que o governo caiba dentro de suas receitas. Por exemplo, se o governo melhora a cobrança da dívida ativa, que é um estoque de ativos, logo o fluxo de déficit consumirá esses recursos.

Por fim, como disse um jornalista americano: "Para cada problema complexo existe uma solução simples, elegante e completamente errada". O déficit fiscal e a dívida são problemas complexos. Não serão resolvidas com soluções simplista, senão qualquer um já teria feito. Em finanças não tem mágica!! Logo, não se engane nem propague informações que parecem verdadeiras, mas que induzem a conclusões falsas. Isso chama-se FALÁCIA!!

 

Referências:

Site da STN – RREO: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/demonstrativos-fiscais


Autor:

Paulo Henrique Feijó,

Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília, pós-graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas, é professor e autor de livros nas áreas de contabilidade e finanças do setor público.

Livros Publicados: Coautor dos livros de 11 livros:

a) Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e práticas de planejamento, orçamento e administração financeira com responsabilidade fiscal - Administração Financeira e Orçamentária;

b) Curso de Siafi – Volume 1: Uma abordagem prática da execução orçamentária e financeira; Volume 2 - Suprimento de Fundos: Teoria e prática da execução financeira no Siafi;

c) Entendendo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP);

d) Caderno de Slides, Resumos e Exercícios do PCASP;

e) Entendendo Resultados Fiscais: Teoria e prática de Resultados Primário e Nominal;

f) Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público (ECOASP): Teoria e prática de controle da aprovação e execução do orçamento com base no PCASP.

g) Caderno de Slides, Resumos Exercícios do livro Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público.

h) Entendendo a Contabilidade Patrimonial Aplicada ao Setor Público (ECPASP): Do Ativo ao Patrimônio Líquido.

i) Entendendo as Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público (EDCASP);

j) Caderno de Slides, Resumos e Exercícios do EDCASP.

Autor dos livros Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público e do Caderno de Slides, Resumos Exercícios do livro Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Todos publicados pela Editora Gestão Pública (www.gestaopublica.com.br).