Dentre os vários argumentos utilizados por aqueles que negam o déficit da previdência e a necessidade de reforma está o de que parte significativa dos recursos da previdência são sonegados. Além disso, o governo abre mão de arrecadar receitas previdenciárias, isto é, normalmente por lei concede algum tipo de renúncia fiscal. O objetivo desse artigo é correlacionar os efeitos da renúncia de receitas com o resultado da previdência. Assim, não se pretende adentrar em discussões pormenorizada dos aspectos que permeiam e motivam a renúncia e a sonegação.

Paulo Henrique Feijó

Entendendo Aspectos da Previdência para não ser enganado com argumentos falaciosos 

Renúncia Fiscal e os Impactos na Previdência?

Paulo Henrique Feijó

 

Dentre os vários argumentos utilizados por aqueles que negam o déficit da previdência e a necessidade de reforma está o de que parte significativa dos recursos da previdência são sonegados. Além disso, o governo abre mão de arrecadar receitas previdenciárias, isto é, normalmente por lei concede algum tipo de renúncia fiscal. O objetivo desse artigo é correlacionar os efeitos da renúncia de receitas com o resultado da previdência. Assim, não se pretende adentrar em discussões pormenorizada dos aspectos que permeiam e motivam a renúncia e a sonegação.

De maneira geral a renúncia fiscal pode acontecer de várias formas tais como: incentivos fiscais, anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

A renúncia pode ser destinada ao setor comercial ou industrial, programa de governo ou, ainda, a um beneficiário individual (Pessoa Física ou Jurídica). Exemplos: Concessão de crédito presumido ao Setor Hoteleiro, Isenção de Imposto de Renda para pessoas com mais de 65 anos, etc.

De forma simplista pode-se dizer que os incentivos fiscais ocorrem quando o Estado abre mão de uma porcentagem de um determinado tributo. Normalmente isso ocorre com o intuito de fomentar o exercício de atividades específicas, como por exemplo, a destinação de parte do imposto de renda, tanto da pessoa física quanto da jurídica, para fundos ou organizações não governamentais que trabalhem com causas sociais. Exemplo: Lei do Audiovisual, Lei de Incentivo ao Esporte, Fundo da Infância e Adolescência (FIA), Fundo Nacional do Idoso ou mesmo a Lei Rouanet.

A isenção fiscal, por sua vez, ocorre quando o governo abre mão da cobrança de um determinado imposto para um público específico e neste caso dispensa do pagamento de tributos algumas entidades que, em muitos casos, se enquadram como sem fins lucrativos.

Já a imunidade fiscal se caracteriza pela não-incidência da cobrança de determinados tributos. Este benefício é previsto na constituição e, por isso, é fixa e não sazonal. É neste caso que se enquadram as igrejas, por exemplo.

Vimos logo no início que existem vários outros tipos de renúncias além das detalhadas acima, contudo não é o objetivo deste texto detalhar todos essas modalidades. O mais importante é que as renúncias são recursos que o governo abre mão de arrecadar e que, portanto, na grande maioria dos casos não ingressam nos cofres públicos. Grande maioria, pois há casos de incentivos fiscais que ingressam no caixa do governo e depois são destinados às entidades beneficiárias.

Uma pergunta não quer calar: é possível saber quanto o governo abdicou de arrecadar em um determinado ano? Sim. No nível federal todo ano acompanha o projeto de Lei Orçamentária da União (PLOA) o relatório dos gastos tributários onde são feitas projeções das renúncias de receitas sob várias óticas: por tributo, por setor, por função, por tipo, etc. Este relatório é elaborado pela Receita Federal do Brasil (RFB) e adota conceitos internacionalmente harmonizados e a nomenclatura internacional de “Gastos Tributários”.


A Receita Federal do Brasil adota o seguinte conceito para Gasto Tributário:

Gastos tributários são gastos indiretos do governo realizados por intermédio do sistema tributário, visando a atender objetivos econômicos e sociais e constituem-se em uma exceção ao Sistema Tributário de Referência, reduzindo a arrecadação potencial e, consequentemente, aumentando a disponibilidade econômica do contribuinte. 


Sobre o tema complementa o site da RFB:

Os sistemas tributários, via de regra, não possuem outro objetivo senão o de gerar recursos para a administração. No entanto, são permeados por situações que promovem isenções, anistias, presunções creditícias, reduções de alíquotas, deduções, abatimentos e diferimentos de obrigações de natureza tributária.

Tais desonerações, em sentido amplo, podem servir para diversos fins. Algumas delas se constituem em alternativas às ações políticas de Governo e têm por objetivo a promoção do desenvolvimento econômico ou social, não realizadas no orçamento, mas, sim, por intermédio do sistema tributário. Caso essas desonerações configurem desvios ao Sistema Tributário de Referência, estaremos diante dos denominados Gastos Tributários. 

Além das previsões, posteriormente a RFB publica os Gastos Tributários em bases efetivas, ou seja, o quanto foi realmente realizado. Para termos uma ideia dos valores envolvidos, do relatório de gastos tributários de 2019 destacamos três visões dos gastos tributários na tabela e gráficos a seguir: Por tipo de Tributo, os principais gastos e a classificação deles por função orçamentária.


Por tipo de Tributo:
A tabela a seguir permite observar que a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e a Contribuição Previdenciária são os tributos que concentram a maior parte dos gastos tributários. Os gastos relativos à COFINS representam 22,18% do total e a 0,91% do PIB; os da Contribuição Previdenciária, 20,93% do total e 0,86% do PIB, seguidos do Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF): 17,11% do total e 0,70% do PIB.

Fonte: Site da RFB


Principais gastos tributários: O gráfico a seguir demonstra que o Simples Nacional é o gasto tributário de maior participação no valor total (28,48%), seguido dos Rendimentos Isentos e Não Tributáveis do IRPF (10,49%); da Agricultura e Agroindústria – Desoneração da Cesta Básica (9,87%); da Zona Franca de Manaus e Áreas de Livre Comércio (8,07%), e das Entidades sem fins lucrativos – imunes e isentas (7,92%).

Fonte: Site da RFB


Gastos tributários por função orçamentária: Sob a ótica orçamentária, no exercício de 2019, a previsão dos gastos tributários apontou uma concentração de 83,57% do valor dos gastos em 5 funções orçamentárias de governo, são elas: Comércio e Serviço com 28,37%; Trabalho com 13,80%; Saúde com 13,49%; Indústria com 12,32%; e Agricultura com 10,83%.

Fonte: Site da RFB


Vale ressaltar que nem toda situação em que o governo abre mão de receita no presente é considerado um gasto tributário. Os rendimentos de aposentadoria, reforma e pensão são tributados pelo modelo progressivo no momento em que são recebidos, representando uma postergação da tributação de uma renda recebida anteriormente. Durante o período de atividade laboral do contribuinte, a legislação permite que as contribuições para a previdência, que custeiam esses benefícios futuros, possam ser deduzidas da base de cálculo do imposto de renda, reduzindo o imposto a ser pago nesse primeiro momento e postergando a tributação dessa parcela da renda para o futuro, quando do recebimento dos benefícios. Essa postergação no tempo da tributação é considerada parte do sistema tributário de referência, por isso, as deduções da base de cálculo do imposto de renda das pessoas físicas a título das contribuições para a previdência não são consideradas gastos tributários.


Renúncia Fiscal que impacta a Previdência

O relatório de gastos tributários projeta para 2019 renúncias da Contribuição Previdenciária da ordem de R$ 64,1 bilhões, que afetam diretamente o resultado da previdência no sentido de que, em tese, este valor poderia estar ingressando no caixa do governo e ajudando a financiar o pagamento dos benefícios previdenciários. Esse seria um caso de impacto direto. Obviamente a renúncia das contribuições que financiam a seguridade social impactam o Resultado da Seguridade Social e indiretamente a previdência, pois são abrangências diferentes (vide texto que diferencia resultado da previdência de resultado da seguridade social).

Para ilustrar um exemplo da Contribuições Previdenciária há o caso da lei que concedeu, até 31/12/2018, o Incentivo à Formalização do Emprego Doméstico e permitiu a dedução do IR devido pelas Pessoas Físicas, da contribuição patronal paga à Previdência Social pelo empregador doméstico incidente sobre o valor da remuneração do empregado. A dedução está limitada ao valor da contribuição patronal calculada sobre um salário mínimo mensal, sobre o 13º salário e sobre a remuneração adicional de férias, referidos também a um salário mínimo. Essa e outras renúncias da contribuição previdenciária afetam o resultado da previdência. E aí, é justo acabar? Esse é o ponto a ser avaliado em cada uma das situações.

A tabela a seguir detalha os gastos tributários que afetam a arrecadação da Contribuição Previdenciária:


Gastos Tributários - Projeções PLOA 2019 - Descrição Legal Por Tributo

Contribuição para a Previdência Social 

Gasto Tributário

Valor

Desoneração da Folha de Salários

Contribuição Previdenciária Patronal incidente sobre o faturamento, com alíquota de 1,0%, 1,5%, 2,0%, 2,5%, 3,0% ou 4,5%, em substituição a incidência sobre a folha de salários

9.562.771.764

Dona de Casa

Redução da alíquota (5%) da contribuição previdenciária do segurado facultativo sem renda própria que se dedique exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencente a família de baixa renda.

235.451.512

Entidades Filantrópicas

Isenção da Contribuição Previdenciária Patronal para as entidades beneficentes de assistência social.

12.054.000.662

Exportação da Produção Rural

Não incidência da contribuição social sobre receitas de exportações do setor rural (agroindústria e produtor rural pessoa jurídica).

7.266.580.674

Funrural

Redução para 1,2% da Contribuição destinada à Seguridade Social Rural de que trata o artigo 25 da Lei n° 8.212/1991.

3.223.186.349

MEI - Microempreendedor Individual

Redução da alíquota (5%) da contribuição previdenciária do segurado microempreendedor individual.

2.361.941.334

Simples Nacional - Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte

Redução da base de cálculo e modificação das alíquotas para as Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, que optaram pelo Simples Nacional.

29.418.828.513

Total

64.122.760.808

Considerando que todas essas renúncias afetam o resultado da previdência do setor privado e que em 2018 houve um déficit da ordem de R$ 190 bilhões, se constata que mesmo se todas as renúncias da contribuição previdenciária fossem extintas não cobriria o déficit financeiro da previdência.

 

Conclusão

É muito fácil o discurso de que o governo não deveria conceder nenhum tipo de renúncia, ou que neste momento de crise todas deveriam ser extintas. Na prática, quase como regra geral, quando se pergunta ao cidadão se é a favor ou contra a concessão de renúncia de receita, numa primeira análise quase todos se dizem contra. Contudo, quando esta renúncia lhe beneficia normalmente acha que é justa.

Assim, um bom exercício de avaliação é verificar qual a finalidade e as situações em que o governo está abrindo mão de receitas. Parece pouco provável e aceitável pela sociedade que, por exemplo, as renúncias existentes relativas à contribuição previdenciária, apontadas no relatório dos gastos tributários, devam ser extintas, pois em muitos casos incentivam a formalização do mercado de trabalho.

Um ponto fundamental é que mesmo se todas as renúncias que afetam a previdência fossem revogadas mesmo assim o resultado ainda seria um déficit da ordem de R$ 130 bilhões para 2019, somente no setor privado, isto é, sem considerar servidores públicos e militares.

Por fim, é comum também apontarem a sonegação como causa do déficit e muitas vezes citam valores sem indicar com precisão as fontes dos dados. Neste caso não está claro onde buscar e nem como chegam à estimativa do valor sonegado. Sem contar que sonegação tem que ser combatida continuamente, mas sempre existirá. Não existe país sem sonegação.

 

Referências:

Site da RFB – Gastos Tributários: http://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/renuncia-fiscal


Autor:

Paulo Henrique Feijó,

Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília, pós-graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas, é professor e autor de livros nas áreas de contabilidade e finanças do setor público.

Livros Publicados: Coautor dos livros de 11 livros:

a) Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e práticas de planejamento, orçamento e administração financeira com responsabilidade fiscal - Administração Financeira e Orçamentária;

b) Curso de Siafi – Volume 1: Uma abordagem prática da execução orçamentária e financeira; Volume 2 - Suprimento de Fundos: Teoria e prática da execução financeira no Siafi;

c) Entendendo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP);

d) Caderno de Slides, Resumos e Exercícios do PCASP;

e) Entendendo Resultados Fiscais: Teoria e prática de Resultados Primário e Nominal;

f) Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público (ECOASP): Teoria e prática de controle da aprovação e execução do orçamento com base no PCASP.

g) Caderno de Slides, Resumos Exercícios do livro Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público.

h) Entendendo a Contabilidade Patrimonial Aplicada ao Setor Público (ECPASP): Do Ativo ao Patrimônio Líquido.

i) Entendendo as Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público (EDCASP);

j) Caderno de Slides, Resumos e Exercícios do EDCASP.

Autor dos livros Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público e do Caderno de Slides, Resumos Exercícios do livro Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Todos publicados pela Editora Gestão Pública (www.gestaopublica.com.br).