As mudanças na LRF para evitar a “Maquiagem Fiscal” nas Despesas com Pessoal

Paulo Henrique Feijó

Depois a da aprovação da LRF em 2000 esperava-se que os Estados e municípios nunca mais conseguissem ultrapassar o limite de gasto com pessoal de 60% da RCL, pois caso ultrapassasse deveriam adotar medidas de ajuste para readequação dos gastos aos limites estabelecidos para cada Poder ou órgão na forma definida pela LRF. Contudo, 20 anos depois o país vive ainda um agrave crise fiscal onde parte da causa foi o descontrole das despesas com pessoal. Na prática, por pouco é como se o país tivesse retrocedido ao período pré-LRF com vários Estados na essência estourando os limites da LRF, mas nos demonstrativos publicados os Poderes declaram que cumprem os limites individualizados. O que aconteceu?

As Maquiagens

Você sabia que antes de reconhecer Estado de Calamidade Financeira o Rio de Janeiro era, nos demonstrativos de pessoal da LRF, o Estado que apresentava o menor percentual de gasto com pessoal no Brasil? Pois é, mas o demonstrativo tinha duas grandes maquiagens:

1. Maquiagem 1 (Inativos dos Poderes): A despesa com inativo dos Poderes era toda computada no Poder Executivo, diminuindo a despesa com pessoal dos demais Poderes (TCE, Alerj, TJ e MPE), ou seja, o cumprimento do limite dos Poderes era para inglês ver, pois a despesa estava subestimada e o ônus era do Poder Executivo;

2. Maquiagem 2 (Recursos de Royalties para pagar inativos): O Tesouro Estadual repassa recursos dos Royalties Petróleo para o Rio Previdência pagar inativos e abatia esse valor da despesa com pessoal, contrariando a LRF.

Contudo ainda existiam mais duas maquiagens clássicas das despesas com pessoal adotadas por outros entes da federação:

3. Maquiagem 3 (Dedução do IRRF): Essa foi uma das primeiras maquiagens, inclusive chanceladas e/ou adotadas por alguns Tribunais de Contas. Consiste em não considerar na despesa com pessoal os valores do Imposto de RENDA RETIDO NA FONTE (IRRF) dos servidores sob o argumento de que se trata de uma despesa que gera receita para o próprio ente. Na prática trata-se somente de mais um mecanismo de burla aos limites da LRF.

4. Maquiagem 4 (Não Execução orçamentária da despesa com Pessoal): Isso ocorre de maneira mais eventual em entes que passam por grave crise fiscal. Em algum momento não há recursos, por exemplo, para pagar o 13o Salário e ou mesmo a folha de um determinado mês fazendo com que a despesa não seja executada sob a ótica orçamentária, mas há um passivo de pessoal decorrente do fato gerador da despesa com pessoal. Sob a ótica da LRF a despesa com pessoal deveria ser computada por competência não sob a ótica orçamentária. Contudo, as regras de elaboração do demonstrativo de pessoal continuam eminentemente orçamentárias com ajustes para capturar essas distorções, mas que muitas vezes não são considerados pelos entes e Tribunais de Contas.

As Alterações da LRF pela LC 178

A LC 178 alterou a LRF visando pelo menos fechar as brechas para as quatro maquiagens citadas. Seguem as alterações que vedar-me cada maquiagem:

a) Maquiagem 1 (Inativos dos Poderes):

“Art. 20. …………………………………………………………………………………………………………

§7º Os Poderes e órgãos referidos neste artigo deverão apurar, de forma segregada para aplicação dos limites de que trata este artigo, a integralidade das despesas com pessoal dos respectivos servidores inativos e pensionistas, mesmo que o custeio dessas despesas esteja a cargo de outro Poder ou órgão.” (NR)

b) Maquiagem 2 (Recursos de Royalties para pagar inativos):

“Art. 19. …………………………………………………………………………………………………………

§ 1º ……………………………………………………………………………………………………………….

VI – com inativos e pensionistas, ainda que pagas por intermédio de unidade gestora única ou fundo previsto no art. 249 da Constituição Federal, quanto à parcela custeada por recursos provenientes:
……………………………………………………………………………………………………………………..

c) de transferências destinadas a promover o equilíbrio atuarial do regime de previdência, na forma definida pelo órgão do Poder Executivo federal responsável pela orientação, pela supervisão e pelo acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos.

……………………………………………………………………………………………………………………..

§ 3º Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, é vedada a dedução da parcela custeada com recursos aportados para a cobertura do déficit financeiro dos regimes de previdência.” (NR)

c) Maquiagem 3 (Dedução do IRRF):

“Art. 18. ……………………………………………………………………………………………………….

§ 3º Para a apuração da despesa total com pessoal, será observada a remuneração bruta do servidor, sem qualquer dedução ou retenção, ressalvada a redução para atendimento ao disposto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.” (NR)

d) Maquiagem 4 (Não Execução orçamentária da despesa com Pessoal):

“Art. 18. ……………………………………………………………………………………………………….

§ 2º A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos 11 (onze) imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência, independentemente de empenho.

§ 3º Para a apuração da despesa total com pessoal, será observada a remuneração bruta do servidor, sem qualquer dedução ou retenção, ressalvada a redução para atendimento ao disposto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.” (NR)

O RJ e a Insistência em Maquiar as despesas de Pessoal com recursos de Royalties

Parecia que o RJ iria trilhar novos rumos e passaria retirar a maquiagem dos royalties, pois o TCE ao analisar as contas de governo determinou ao Poder Executivo que a partir de 2021 não deduzisse – no cálculo da despesa total com pessoal, para fins de verificação do limite exigido pela LRF – os gastos com inativos e pensionistas realizados com recursos transferidos do Tesouro para cobertura de déficit previdenciário do Estado. Excelente decisão para acabar com a Maquiagem 2!!! Na época restava mandar computar os inativos em cada Poder, que acabaria com a Maquiagem 1, mas exigiria ajustes de todos os Poderes e não só do Executivo.

Vimos que para felicidade dos defensores da responsabilidade fiscal a Lei Complementar 178/2021 promoveu alterações importantes na LRF e vedou a prática das maquiagens 1 e 2 (inativos e royalties).

Acontece que a criatividade fiscal não tem limites a Alerj aprovou uma lei estadual que, permite a maquiagem dos royalties e afronta literalmente a LRF com o único objetivo de burlar os limites estabelecidos para a despesa com pessoal dos Poderes, pois se aplicarem a regra da LRF ficarão acima do limite estabelecido.

Conclusão

Logicamente é mais fácil maquiar do que fazer o ajuste na despesa. Maquiar só empurra o problema para frente quando se deveria fazer o ajuste necessário para adequar a despesa à capacidade de gastar de cada Poder ou órgão. É ainda muito comum só exigir o ajuste por parte do Poder Executivo e os Poderes acabarem por se utilizarem de interpretações criativas para não fazer corte de suas despesas e com isso até mesmo ampliar o espaço para aumentar os gastos. Foi isso que ocorreu por muito tempo quando em alguns entes os gastos com inativos e pensionistas não foram incluídos na despesa com pessoal dos Poderes onerando somente o Executivo.

Com as importantes mudanças na. LRF resta à sociedade cobrar e acompanhar se os órgãos de controle permitirão a continuidade das maquiagens fiscais que levaram vários entes da federação a não tomar as medidas de ajuste no passado e em consequência decretar calamidade financeira. Maquiagem fiscal não resolve. O caminho é o REALISMO FISCAL.

Data: 14/06/2021

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Informações do Autor: Paulo Henrique Feijó

Graduado em Ciências Contábeis pela Universidade de Brasília (UnB) e pós-graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), é analista de Finanças do Tesouro Nacional desde 1993.

Desenvolve atividades de administração e aperfeiçoamento das finanças públicas (gestão do caixa, programação e execução financeira, resultados fiscais e contabilidade do setor público), tendo participado de missões de assistência técnica e de avaliação das finanças no exterior a convite do Fundo Monetário Internacional (FMI).

Foi coordenador-geral de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), sendo o contador responsável pela elaboração do Balanço Geral da União (BGU), pelo Balanço do Setor Público Nacional (BSPN), do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) da União e o Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo Federal, no período de 2006 a 2010. Foi Subsecretário de Modernização da Gestão de Finanças Públicas do Governo do Estado do Rio de Janeiro.

Na Associação Brasileira de Orçamento Público (Abop) é professor da disciplina de Administração Orçamentária e Financeira e Contabilidade Aplicada ao Setor Público, coordenador dos cursos de Siafi e Siafi Gerencial. Atua na capacitação de gestores públicos em todo o país.

Coautor dos livros:
a) Gestão de Finanças Públicas: fundamentos e práticas de planejamento, orçamento e administração financeira com responsabilidade fiscal – Volume I – Administração Financeira e Orçamentária;
b) Curso de Siafi: Volume 1 – Uma abordagem prática da execução orçamentária e financeira;
c) Curso de Siafi: Volume 2 – Suprimento de Fundos;
d) Entendendo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP);
e) Caderno de Slides do PCASP;
f) Entendendo Resultados Fiscais;
g) Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público (ECOASP)
h) Cadernos de Slides do ECOASP

Autor dos livros Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público e Cadernos de Slides, Resumos e Exercícios – Entendendo as Mudanças na CASP. Todos publicados pela Editora Gestão Pública (www.gestaopublica.com.br).

15 de junho de 2021
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