No dia 31/08/2015 a imprensa em geral noticiou que pela primeira vez, o governo entregou ao Congresso Nacional um projeto de Orçamento prevendo gastos maiores que as receitas (déficit). A estimativa para 2016 é de déficit de R$ 30,5 bilhões, o que representa 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB), de acordo com o ministro Nelson Barbosa, do Planejamento. Muitos logo acharam que o governo teria rompido com o princípio doutrinário do equilíbrio orçamentário, mas no texto “O Princípio do Equilíbrio e a Proposta Orçamentária de 2016”, publicado no blog Gestão Pública foi demonstrado que a proposta enviada respeita o princípio do equilíbrio orçamentário. Então muitos se perguntaram: Que déficit é esse? Trata-se de déficit fiscal e não de déficit orçamentário e relaciona-se diretamente com os conceitos de Resultados Primário e Nominal que são tratados de forma detalhada no livro “Entendendo Resultados Fiscais”, que tive a honra de escrever em conjunto com o amigo e Professor Antônio Carlos Costa d’Ávila.
Assim, sob uma visão mais técnica o governo enviou uma proposta de orçamento com déficit primário. Mas o que significa isso e qual a sua importância no contexto das finanças públicas? Antes de adentrar em conceitos mais específicos vamos relacionados com a política fiscal do governo, que de uma forma simplista pode ser entendida como a maneira como o governo administra suas receitas e despesas. Parcela relevante da politica fiscal diz respeito à forma como o governo atua, junto à sociedade, para obter os recursos necessários para a cobertura dos gastos públicos. O primeiro mecanismo de que os governos se valem para obter receitas é a tributação, que pode também ser complementada pela exploração de ativos públicos, como a cobrança por concessões e aluguéis. Além dessas fontes primarias de receitas, os governos contam usualmente com mecanismos que lhes permitem antecipar receitas. Isso ocorre sempre que o governo utiliza recursos de terceiros, assumindo a obrigação de devolvê-los no futuro.
Esses são basicamente os dois mecanismos adotados para cobertura das despesas públicas: as fontes primarias, em que o governo não contrai obrigação futura (ou dívida), e as fontes de financiamento, em que o governo obtém recursos mediante contratação de dívida. Conceitualmente, inclui-se no conjunto de fontes primárias qualquer receita que o governo obtenha e não amplie a sua dívida ou não diminua os seus ativos.
Observa-se neste caso que o governo não se diferencia muito de uma família ou das finanças pessoais. Um cidadão tem, em geral, duas formas honestas de realizar seus sonhos materiais, considerando que seus ganhos financeiros são limitados no tempo. A primeira é deixar de consumir no presente e poupar para consumir no futuro. A segunda é antecipar um eventual consumo futuro por meio de recursos de terceiros (empréstimos). Assim, imagine que uma pessoa deseje comprar um carro e não tenha dinheiro no momento. Uma das hipóteses para realizar esse sonho seria gastar menos do que ganhar ao longo de vários meses, poupar, e quando juntar dinheiro suficiente, realizar a compra. Outra opção, caso ela realmente necessite adquirir o automóvel de imediato, ou seja, uma pessoa muito ansiosa por realizar seus sonhos, seria solicitar um empréstimo a um banco, qualquer entidade ou pessoa disposta a lhe emprestar o dinheiro para comprar o carro. Mas a sua ansiedade ou necessidade de consumir implicaria um preço a mais a ser pago, que seriam os juros futuros. Efetivada a compra, se verifica que no mês da transação ela gastou mais do que ganhou, portanto, as suas contas do mês registraram um déficit.
O Paralelo com as Finanças Pessoais
Na perspectiva das finanças pessoais a política fiscal de um cidadão se traduz na forma como ele administra suas receitas e despesas ao longo de um período. A Figura I.1 demonstra de modo simples um “exemplo de casa”, onde o cidadão recebe um salário de R$ 1.000 e após deduzidas suas despesas de manutenção e investimentos do período restam-lhe R$ 200, o que caracteriza seu resultado primário, que neste caso é um superávit.
Numa primeira análise, com base apenas nesses dados iniciais, pode-se deduzir que ainda há espaço para este cidadão assumir novas despesas ou, caso deseje consumir no futuro, poupar o que sobrou no período. Entretanto, adicionalmente, verifica-se que ele contratou um empréstimo no passado e só de pagamento dos juros do empréstimo – portanto, não inclui amortização do principal – comprometeu R$ 250 de sua renda. Nasce aí o conceito de resultado nominal! Considerando que os juros são incidentes sobre dívidas (juros passivos ou despesa com juros), será deduzido do resultado primário (até então de R$ 200) o valor dos juros apropriados no mês (R$ 250), resultando num déficit nominal de R$ 50. Caso fosse um ganho de juros incidentes sobre aplicações financeiras (juros ativos ou receita com juros), seria somado ao resultado primário e neste caso o resultado nominal seria de R$ 450 (R$ 200 + R$ 250).
Dessa forma, constata-se numa segunda leitura do quadro que representa a política fiscal do cidadão que os ganhos do período, produzidos pelo esforço do seu trabalho, são suficientes para pagar as despesas do mês e ainda sobram R$ 200 (superávit primário), mas esta sobra não cobre o pagamento dos juros da dívida contraída no passado. O que acontece com o estoque de dívida dele no período, aumenta ou diminui? Percebe-se claramente que aumenta R$ 50, porque no momento em que o credor do empréstimo for cobrar os juros da dívida faltarão R$ 50 para o cidadão efetuar o pagamento devido, valor este que terá que ser obtido por meio de outro empréstimo ou utilização de ativos próprios gerados anteriormente, como saldos de caixa acumulados ou venda de bens. De uma maneira simplista esta tem sido a situação do Brasil nos últimos tempos, isto é, apresenta superávit primário e déficit nominal. Já houve tempos piores em que o Brasil apresentava déficit primário.
Figura 1 – Paralelo com as Finanças Pessoais
Fonte: Elaborada pelos autores.
Durante certo período os economistas defenderam que o Brasil deveria buscar o resultado nominal nulo. Imagine que essa fosse a meta do cidadão, então o que ele deveria fazer para atingir o resultado nominal igual a zero? Aumentar a meta de resultado primário para R$ 250. A consequência direta seria que, para isso, precisaria aumentar receitas ou reduzir despesas. No entanto, no caso do governo, o crescimento das receitas normalmente se faz por meio de aumento da carga tributária, que já está em patamares bastante elevados no Brasil.
No governo também ocorre algo parecido com o que acontece com qualquer cidadão. Toda vez que as despesas de manutenção e investimentos governamentais superam o valor de suas receitas primárias, verifica-se o que se chama déficit primário. Essa situação exige que o governo lance mão de outras fontes de receitas para a cobertura do valor do déficit. Pode então cobrir tais despesas utilizando recursos obtidos no passado, vendendo bens no presente ou contraindo obrigações para pagamento no futuro.
Nos dois primeiros casos, o déficit pode ser pago mediante redução dos ativos do governo, como as sobras de recursos acumulados no caixa em período anterior ou as receitas decorrentes da venda de ativos adquiridos no passado. Ainda que o governo tenha se valido de recursos próprios para financiar o excesso de despesa, ou déficit primário, é importante avaliar a situação das contas públicas por esse conceito, pois o déficit demonstra que houve, no período avaliado, uma piora da situação das finanças do governo em relação ao período anterior. No caso de financiamento do déficit primário com utilização de recursos obtidos mediante endividamento, a piora do quadro fiscal ficaria evidente em decorrência da ampliação da dívida pública.
A proposta de Orçamento da União para 2016
As informações relativas à proposta orçamentária da União para 2016 sob a forma de Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) estão disponíveis para qualquer cidadão no site www.orcamentofederal.gov.br. Ao analisar as informações verifica-se que o governo enviou uma proposta em que as receitas primárias não são suficientes para cobrir as despesas primárias como mostra a figura a seguir:
Fonte: PLOA da União para 2016
Pelos dados acima logo se verifica que as receitas primárias não são suficientes para cobrir as despesas primárias. Como resolver? Só tem duas formas: aumentando as receitas primárias ou diminuindo despesas primárias. Não tem mágica para resolver o déficit primário. Algumas pessoas acham que se o governo deixar de pagar o serviço da dívida, juros e amortização, poderia resolver o problema. Acontece que tais despesas são classificadas, pela metodologia fiscal, como despesas financeiras, portanto não afetam o resultado primário.
Então o governo não poderia permanecer com o déficit fiscal? Seria contra a LRF? A LRF não obriga o ente a ter meta de superávit nem de déficit, obriga a ter meta. No caso do governo federal, em função do crescimento da dívida bruta se faz necessário perseguir a meta de superávit para sinalizar que a trajetória da dívida é sustentável. Vale ressaltar que em 2014 o Setor Público teve déficit da ordem de R$ 32 bilhões e a projeção para 2015, reavaliada em julho pelo governo federal, é de um pequeno superávit de 0,1% do PIB e mais um ano de déficit fatalmente levará o país a perder o “selo” de “Grau de Investimento”, que foi conquistado depois de uma forte e dura disciplina fiscal que começou a partir da segunda metade da década de 1990.
Portanto, o que está em jogo é a sustentabilidade da política fiscal do governo e é fundamental que a sociedade entenda que uma gestão fiscal responsável garantirá a continuidade dos programas sociais. Para isso fazer escolhas será sempre o dilema de qualquer governo quando confrontado entre a necessidade de fazer e a capacidade de realizar. Restrições fiscais sempre existirão e não serão fáceis de resolver, por isso no mínimo deve-se duvidar de soluções simplistas para problemas complexos, pois como disse o jornalista Henry Louis Mencken: “Para todo problema complexo há sempre uma solução simples, elegante e completamente errada”.
Referências:
Texto base extraído do Entendendo Resultados Fiscais – Antonio Carlos Costa d’Ávila Carvalho Jr e Paulo Henrique Feijó
Paulo Henrique Feijó
Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília – UNB e Pós-Graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas – FGV. Co-Autor dos Livros: Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal; Curso de Siafi: Teoria e Prática da Execução Financeira no Siafi – Volume 1 – Execução Orçamentária e Financeira; Volume 2: Suprimento de Fundos; Entendendo Resultados Fiscais; Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público; Autor do livro Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Representante do CFC na Associação Interamericana de Contabilidade (AIC).