A Lei Complementar 173 e as restrições fiscais de último ano de mandato

Flavio Corrêa de Toledo Junior
Consultor da Fiorilli Software. Ex-Assessor Técnico do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP).

1- A flexibilização legal em tempos de pandemia

Tempos difíceis estes os que vivemos; com certeza, absolutamente inesquecíveis.

Milhares de mortes por uma assombrosa e até então desconhecida epidemia; desaquecimento da economia e, forte queda na arrecadação; isso, para não dizer do robusto crescimento da despesa, notadamente da saúde e assistência social.

E, diferente do possibilitado ao Governo Federal, os estados e os municípios não se financiam vendendo títulos públicos, muito tampouco imprimindo dinheiro, o que, excepcionalmente, a Emenda Constitucional 106, de 2020, facultou à União¹.

Nesse contexto, muito aumentará não somente o endividamento do Governo Federal, mas, de igual modo, o dos outros entes federados; nestes últimos pelo incremento dos Restos a Pagar sem cobertura monetária (despesas vencidas e não quitadas) e da dívida de longo prazo (consolidada), agora refinanciada pela União.

No escopo de, por ora, atenuar esses efeitos danosos e agilizar a máquina pública, leis federais e medidas provisórias têm procurado:

• Congelar, temporariamente, a dívida consolidada de Estados e Municípios, nela inserida a de índole previdenciária (regime geral e regime próprio);

• Compensar, por meio de auxílios federais, fração da perda arrecadatória daqueles entes estatais, estando eles livres da despesa obrigatória com Educação e Saúde;

• Reduzir o rigor legal nas compras e contratação de pessoal para as áreas de risco;

• Suspender limites e condições da Lei de Responsabilidade Fiscal, dispensando, temporariamente, o ajuste da despesa com pessoal, o atingimento das metas fiscais e, para os gastos Covid-19, a compensação financeira de novas despesas e renúncias de receita;

• Afastar os pré-requisitos para a obtenção de transferências voluntárias (convênios) da União, também habilitando municípios até então inadimplentes no cadastro federal, o CAUC;

• Desvincular, em favor das despesas Covid-19, recursos como os da Contribuição de Iluminação Pública (Cosip), multas de trânsito, fundos especiais, entre outros;

• Possibilitar a transferência de saldos atrelados a outros programas da saúde (Lei Complementar 172, de 2020);

• Abrandar as restrições financeiras de último ano de mandato.

Ademais e sob a exceção da calamidade pública, a Lei 9.504, de 1997 assegura, mesmo em ano eleitoral, a distribuição gratuita de bens, valores e benefícios e, nos três meses anteriores ao pleito, o aumento da despesa laboral, bem como o gasto com propaganda educativa.

Não bastasse isso, alguns Tribunais de Justiça vêm aceitando que, no período emergencial, as Administrações Municipais deixem de pagar precatórios judiciais, quer os do regime especial, quer os do regime normal.

Nesse conjunto legal, a recentíssima Lei Complementar 173, de 2020, é bem abrangente e objetiva, determinando a suspensão do pagamento de dívidas e o auxílio financeiro a estados e municípios, além de modificar trechos da Lei de Responsabilidade Fiscal, inclusive no referente às limitações financeiras de último ano de mandato, aqui considerado que há de haver, em 2020, eleição para prefeitos e vereadores, ainda que adiada para novembro ou dezembro.

Por outro lado, aquela Lei 173 também estabeleceu, até dezembro de 2021, várias limitações à despesa com pessoal, bem sintetizadas no seguinte trecho de comunicado da empresa Fiorilli:

Comunicado Fiorilli Software

A Lei Complementar 173, de 2020 – os pontos de interesse para o Município.

Em 28.05.2020, foi publicada aquela lei, instituindo o Programa Federativo de Enfretamento ao Coronavírus e alterações na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Nesse passo, a empresa Fiorilli apresenta o seguinte resumo:

(……..)

Enquanto perdurar o estado de calamidade pública, o município NÃO poderá, até 31 de dezembro de 2021:

• Aumentar ou reajustar o salário do funcionalismo (exceto em caso de sentença judicial e determinação legal anterior à pandemia)²;

• Criar cargos, empregos ou funções;

• Alterar a estrutura de carreiras;

• Contratar, a qualquer título, pessoal, salvo as reposições de cargos comissionados e efetivos, bem como a admissão de pessoal temporário;

• Realizar concurso público (exceto para suprir a vacância de cargos efetivos);

• Criar ou majorar auxílios, vantagens, abonos, verbas de representação, gratificações ou benefícios de qualquer natureza (exceto em caso de sentença judicial e determinação legal anterior à pandemia e, ainda, salvo quando, no período emergencial, beneficiem os profissionais da saúde e assistência social);

Essas restrições ao gasto laboral têm dois objetivos; o primeiro é o de reduzir o desequilíbrio orçamentário e financeiro que já acontece e se estenderá, ao menos, até 2021, nisso considerado a forte presença daquela despesa nas finanças públicas; o segundo é o de, talvez, criar uma receita inflacionária, pois que a emissão federal de dinheiro novo, por certo, elevará, futuramente, as taxas de inflação, o que eleva, na mesma proporção, a receita pública, sem que haja o correspondente aumento, até fins de 2021, no principal componente da despesa: a folha de pagamento e seus encargos.

Feitas essas considerações sobre o regramento emergencial, o presente artigo, à luz da Lei Complementar 173, analisará os cuidados fiscais que devem os prefeitos adotar neste derradeiro ano de mandato.

– O artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal

Tal dispositivo proíbe que, nos últimos oito meses do mandato, o gestor faça despesa sem a correspondente disponibilidade de caixa.

Apesar das variadas interpretações entre os estados da Federação, essa norma fiscal responde por grande reprovação das contas anuais de prefeitos. A modo de ilustrar, o parecer desfavorável, no Estado de São Paulo, quase dobra em derradeiro ano de gestão política, à conta do desrespeito àquela regra e, em muito menor nível, pela extrapolação do limite oposto às despesas com publicidade oficial.

Todavia e ao emendar, excepcionalmente, aquela disciplina fiscal, a Lei Complementar 173, de 2020, afasta, para este ano de pandemia, a eficácia do artigo 42 e, as punições dele decorrentes, todavia, vale enfatizar, a teor da Nota Técnica 2123/2020, do Ministério da Economia, a suspensão excepcional vale, tão somente, para as despesas Covid-19 e, não, para as demais:

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:

(……)

§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput: (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020):

II – serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei Complementar, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020).

Em assim sendo, temos a propor o que segue:

• Os gastos não relacionados à Covid-19 seguem cumprindo a regra do artigo 42, da Lei de Responsabilidade Fiscal, daí a importância de bem identificar, sob um mesmo código de aplicação, os gastos relacionados ao combate daquela epidemia;

• Não transferir Restos a Pagar (RAP) para o passivo de longo curso.

• Não cancelar empenhos e Restos a Pagar liquidados; tal prática é absolutamente irregular, caracterizando fraude contra credores e balanços contábeis;

• Não adiar, para 2021, o registro contábil da folha salarial e dos encargos patronais de dezembro. Eis uma “pedalada fiscal” que afronta o regime de competência da despesa pública (art. 35, II, da Lei nº. 4.320, de 1964).

• Cancelar, em dezembro, os empenhos efetivamente não liquidados, que não disponham de suporte financeiro.
3 – O aumento da despesa de pessoal nos últimos 180 dias do mandato.

Dispõe o parágrafo único do art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal que, nos finais 180 dias do mandato (5 de julho a 31 de dezembro), não é dado aos chefes de Poder autorizar a elevação do gasto laboral.

Tendo em mira que, naquela disciplina fiscal, a despesa laboral é sempre uma fração da receita corrente líquida, a presente análise é também relativa, proporcional, percentual e, não, nominal, absoluta. Assim, em anos não eleitorais, a Administração Municipal pode, mesmo nos referidos 180 dias, incrementar tal gasto, desde que, no mês anterior, o percentual seja consideravelmente menor que o apurado em junho, o período-base da regra.

E, em ano de voto popular, a Lei 9.504/1997, no art. 73, V, “d”, proíbe a contratação de pessoal a contar de data muita próxima dos sobreditos 180 dias, apresentando, contudo, várias ressalvas, quer dizer, nos três meses anteriores à eleição é possível, por exceção: a) nomear concursados antes homologados; b) admitir comissionados; c) contratar para suprir áreas essenciais da Administração Pública.

E quais seriam esses serviços essenciais?

Nos termos do Comunicado 14/2020, do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), aqueles serviços são os que, interrompidos, põem em risco a vida, ou seja, os da área de saúde e segurança pública:

CONTRATAÇÃO DE PESSOAL E DESPESAS EXTRAORDINÁRIAS

Destinadas exclusivamente às situações decorrentes da calamidade pública, a contratação emergencial deverá seguir os termos dispostos na legislação local, dispensadas as exigências de criação de cargos, observando-se sempre os princípios da impessoalidade e da transparência, os quais também devem ser respeitados quando da autorização de pagamentos extraordinários.

Tais aspectos também abrangem a contratação de pessoal no período eleitoral, respaldada na Lei Federal das Eleições (L.F. nº 9.504/97), desde que destinadas a atividades essenciais – ou seja, serviços públicos que sejam inadiáveis e relacionados à sobrevivência, saúde ou segurança pública.

Diante disso, o Município pode, no atual cenário emergencial, admitir pessoal para a saúde e a segurança pública, mesmo no período eleitoralmente vedado e ainda que haja crescimento percentual no gasto em questão.

Para todos os outros setores (educação, meio ambiente etc.), no entanto, a Administração pode exercer as outras ressalvas da Lei Eleitoral (cargos em comissão; concursados homologados), apenas se registrada diminuição no percentual da despesa com recursos humanos.

De enfatizar que a recentíssima Lei Complementar 173, de 2020, fez agregações permanentes no artigo 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que deveriam ser obedecidos mesmo nas contratações emergenciais.

É bem o caso da exigência de nunca balizar a remuneração a qualquer indicador, seja o salário mínimo, a arrecadação municipal, o subsídio do prefeito, entre tantos outros. A rigor, essa inserção da Lei 173 não soa lá muito razoável, posto que, de há muito, está objetivada na Constituição (art. 37, XIII).

E adiciona mais a Lei 173/2020, preceituando que, ao majorar o dispêndio laboral, o ato administrativo não preveja parcelas a serem implementadas nos anos seguintes ao final do mandato de prefeitos e presidentes de Câmara, mesmo que estes tenham sido reconduzidos ao cargo, quer isso dizer, tais agentes políticos não podem assinar atos assegurando, por exemplo, gratificação funcional a ser paga em anos subsequentes ao término da gestão. Então, descabe ao atual gestor criar despesa a ser paga pelo sucessor (atual redação do art. 21, III, da Lei de Responsabilidade Fiscal).

Da mesma forma, os chefes de Poder, em fim de mandato, não podem aprovar planos de carreira ou nomear concursados, cuja despesa onere os derradeiros 180 dias do mandato ou seja adiada para o orçamento do sucessor (atual redação do art. 21, IV, “a” e “b”, da Lei de Responsabilidade Fiscal).

Feitos esses comentários, deve o prefeito considerar o que segue:

• À vista da crise sanitária, pode o Município contratar pessoal para a saúde e segurança pública, ainda que tal aconteça três meses antes da eleição e haja incremento na despesa com pessoal;

• Para todas as outras áreas, contudo, a Administração só pode exercer as outras ressalvas da Lei Eleitoral (cargos em comissão; concursados), se houver queda na taxa da despesa com pessoal;

• O instrumento de contratação não pode estabelecer vantagens funcionais a serem implementadas em 2021.

4 – O ajuste da despesa com pessoal

Em tempos de normalidade, a Lei de Responsabilidade Fiscal possibilita que, ultrapassado o limite máximo da despesa com pessoal, Prefeitura ou Câmara disponham de dois quadrimestres para o ajuste (art. 23, “caput”).

Todavia, o § 4º, do mesmo artigo, prescreve que, em fim de mandato, não será concedido aquele período de recondução, aplicando-se, de imediato, as punições fiscais e do controle externo (impedimento de operações de crédito, transferências voluntárias e parecer desfavorável do Tribunal de Contas).

Acontece que, sob o atual estado de emergência, o artigo 65, da Lei de Responsabilidade Fiscal, suspende a contagem dos prazos para o ajustamento da despesa laboral, tornando sem efeito as punições para os prefeitos que, em abril de 2020, deixaram de conformar tal gasto a seu freio máximo: os 54% da receita corrente líquida.

Nesse sentido, fica excepcionalmente sem efeito o prazo terminativo, definitivo, do § 4º, art. 23, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o que é um evidente alívio, conquanto a crise tem reduzindo, substancialmente, a base de cálculo (receita corrente líquida) e suscitado contratações emergenciais para as áreas de enfrentamento da novo Coronavírus.

__________

¹ Art. 7º O Banco Central do Brasil, limitado ao enfrentamento da calamidade pública nacional de que trata o art. 1º desta Emenda Constitucional, e com vigência e efeitos restritos ao período de sua duração, fica autorizado a comprar e a vender:

I – títulos de emissão do Tesouro Nacional, nos mercados secundários local e internacional; e (…)

² Nessa proibição de reajustes até dezembro de 2021, fica sem efeito o art. 73, VIII, da Lei Eleitoral, que possibilitava, em ano de voto popular, reajustes que não superassem a inflação anterior, seja a dos últimos 12 meses (leitura do TCESP E TRESP) ou, se concedido após abril, somente a inflação contada a partir de janeiro do ano de eleição (leitura do TSE).

 

31 de agosto de 2020

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