A gestão fiscal em tempos de pandemia – com ou sem eleição para prefeitos e vereadores

1 – APRESENTAÇÃO

Desde a gripe espanhola de 1918, o mundo não sofria uma pandemia como a de agora, que contaminará, com rapidez assustadora, milhares de pessoas, levando à morte parte delas.

E as necessárias medidas de isolamento social têm paralisado amplos setores da economia, reduzindo, com vigor, a receita dos três níveis de governo, os quais, de outro lado, se veem pressionados por substancial acréscimo na despesa, sobretudo nas áreas da saúde, assistência social e segurança pública.

Se o governo federal pode, ainda que de modo fiscalmente inconveniente, incrementar a receita por meio da emissão de títulos públicos, os Estados e os Municípios não dispõem desse mecanismo de financiamento, o que os leva a assumir gasto sem lastro monetário, acarretando calote em fornecedores e servidores públicos; eis aqui os indesejados Restos a Pagar sem cobertura de caixa.

Bem verdade que o Congresso Nacional vem aprovando leis sobre auxílio federal para estados e municípios, recuperando-lhes, para o intervalo esperado da crise, a perda nominal na arrecadação de tributos de maior peso. Eis, por exemplo, a Medida Provisória 938, que, no período de março a junho/2020, obriga a União repor a perda do FPM e FPE, relativamente ao arrecadado no mesmo período do ano passado.

De toda e qualquer forma, aumentará, e muito, a dívida da União, Estados e Municípios, também aqui considerando que, sob calamidade pública, estão suspensas as metas redutivas do endividamento e o ajuste da despesa com pessoal, nos termos da seguinte passagem da Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70;
II – serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9º

Além disso, o Supremo Tribunal Federal (STF) entendeu, na ADIn 6.357/DF, que, para as despesas de enfrentamento da crise sanitária, ficam interrompidas exigências da sobredita lei, no tocante à compensação financeira das renúncias de receita (art. 14); criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental (art. 16); geração de despesa obrigatória de caráter continuado (art. 17), bem como a criação de benefício ou serviço da seguridade social (art. 24).

E, apesar desse quadro absolutamente inusitado, de lembrar que, agora em 2020, haverá, a princípio, eleição para prefeitos e vereadores, se bem que várias lideranças políticas vêm sugerindo o adiamento do pleito.

Nesse ambiente bastante tumultuado, o presente artigo orienta certos aspectos da gestão financeira municipal para este inesquecível ano de 2020, nisso considerando dois cenários: com e sem eleição para prefeitos e vereadores.


2- A GESTÃO FISCAL COM ELEIÇÃO MUNICIPAL EM 2020

Sob a atual crise sanitária, ganham força as exceções legais opostas às restrições financeiras de fim de mandato, sejam as da Lei Eleitoral, Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei 4.320, de 1964. É o que a seguir veremos.


2.1- A possibilidade de novas ações de distribuição gratuita de bens, valores e benefícios.

O art. 73, § 10, da Lei 9.504/1997 (Lei Eleitoral) determina que, em ano de voto popular, é proibido criar ações que gerem distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, a menos que configurada situação emergencial.

Sendo assim e desde que tenha decretado calamidade pública, o município pode, neste ano eleitoral, iniciar programas de doação de cestas básicas, botijões de gás, máscaras de proteção, medicamentos, entre outros bens voltados, exclusivamente, à prevenção da epidemia; pode, também, instituir benefícios como os auxílios financeiros à população vulnerável.


2.2- As transferências voluntárias (convênios) nos três meses que antecedem o pleito eleitoral

O art. 73, VI, da Lei Eleitoral, impede, em tal período, a transferência voluntária de dinheiros entre os níveis de governo, a menos que isso se destine a emergências ou calamidades públicas.

Então, na atual conjuntura, a União e o Estado podem, mesmo a partir de julho/2020, entregar recursos para os municípios enfrentarem a Covid-19.

Ao demais, o Governo Federal editou a Portaria 134/2020, prorrogando, por 240 dias, o uso de dinheiros repassados, por convênio, a outros entes federados, valores que, em condições normais, já seriam restituídos se ainda não utilizados. Também, aquela portaria adiou a contrapartida que os governos beneficiados, com seus próprios recursos, devem aportar na execução daqueles ajustes com a União.

É bem isso o que explica o seguinte Comunicado Fiorilli:

Comunicado Fiorilli Software

Convênios com a União – flexibilidade de prazos e contrapartidas financeiras

A Portaria Federal 424, de 2016 (interministerial), normatiza o uso dos recursos transferidos pela União, mediante convênios e contratos de repasse, inclusive os prazos de devolução dos valores não aplicados, os chamados prazos suspensivos.

Pois bem, em função da pandemia do Coronavírus, outra Portaria Interministerial (nº 134, de 2020), prorroga, por 240 dias, aqueles prazos suspensivos.

Além disso, a Portaria 134/2020 possibilita que a contrapartida financeira do Município aconteça somente no último mês de vigência do convênio, desde que isso não prejudique a execução pactuada com o Governo Federal.

E, reconhecida a calamidade pública no município, poderão ser adiadas as inspeções da Prefeitura aos locais de execução, sendo que, para tal período de excepcionalidade, a União estabelecerá a nova forma de fiscalizar a realização do convênio. De todo modo, a Administração Municipal deve, mesmo assim, proceder à vistoria final do objeto pactuado.


2.3- A viabilidade de contratar pessoal

A Lei Eleitoral veda, três meses antes da eleição, a admissão de servidores, mesmo os temporários, a menos que verificadas algumas exceções, entre as quais o funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais (art. 73, V, “d”).

E, no entender da jurisprudência, serviço essencial é aquele cuja interrupção põe em risco a vida, ou seja, a saúde e a segurança pública.

Todavia, parte da doutrina defende que tal ressalva seja aplicada em conjunto com o art. 21, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), quer dizer, as contratações excetuadas pela Lei Eleitoral só seriam possíveis caso houvesse redução percentual do gasto laboral nos 180 dias que ultimam o mandato de prefeitos e vereadores.

Pensamos diferente, pois o art. 65, I, da LRF impede, na calamidade pública, as punições por desvios no gasto laboral e, à vista dessa tolerância, temos que, para enfrentar o Coronavírus, se possa, sim, contratar pessoal nos 180 dias de vedação fiscal, ainda que haja incremento percentual no gasto em questão.

Nesse diapasão, a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, mediante o Decreto Legislativo 5/2020, recomenda que, destinadas à saúde pública, tais admissões se submetam à lei municipal que regula a contratação de pessoal por tempo determinado (art. 37, IX, da Constituição).


2.4 – As despesas com publicidade

A Lei 9.054, em ano eleitoral, opõe dois limites à despesa com propaganda institucional:

• Proibição nos três meses que antecedem o voto popular, “salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral”. (art. 73, VI, da Lei 9.504, de 1997).

• O gasto do primeiro semestre de 2020 não pode ultrapassar a média semestral dos três anos anteriores (2017/2018/2019).

Quanto ao primeiro limite e conforme a exceção antes mencionada, a Prefeitura pode, mesmo nos três meses precedentes à eleição, realizar gastos de publicidade, aqui informando medidas sanitárias de prevenção do Coronavírus.

Relativamente ao outro limite oposto ao gasto publicitário, o da comparação semestral com o triênio anterior, a Lei Eleitoral não faz qualquer ressalva:

Art. 73. São proibidas (….)
VII – realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito.

Então, ainda que em situação emergencial, aplica-se, no todo, a regra antes transcrita, motivo pelo qual o gestor municipal deve atentar para o que segue:

• Calcular, desde já, o valor gasto com publicidade nos anos de 2017, 2018 e 2019, cuja média será o limite máximo para idêntica despesa no primeiro semestre de 2020.

• Esse limite não alcança a corriqueira publicidade oficial, a que noticia leis, decretos, licitações, promoção de servidores, concessão de vantagens funcionais. Com efeito, entende o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) que “a publicação de atos oficiais, tais como leis e decretos, não caracteriza publicidade institucional” (Ac.-TSE, de 7.11.2006, no REspe nº 25.748).

• O comentando freio financeiro não se restringe à Administração direta (Prefeitura e Câmara); também alcança autarquias, fundações e estatais dependentes do Município. Tal amplitude é para evitar que a Administração descentralizada sirva de escape ao limite em questão.


2.5- A limitação dos reajustes salariais

O art. 73, VIII, da Lei Eleitoral disciplina revisões remuneratórias em ano de voto popular, mas não tece qualquer ressalva para situações de emergência ou calamidade pública.

Assim, de abril de 2020 até a posse dos eleitos, aquela norma proíbe revisões remuneratórias que superem a perda havida no próprio ano eleitoral (art. 73, VIII). Aliás, esse preceito encontra interpretação literal no Tribunal Superior Eleitoral (TSE), para o qual, depois de abril, o reajuste salarial não pode exceder a inflação contada a partir de janeiro do mesmo ano.

Todavia, a Constituição, desde a Reforma Administrativa de 1998, preceitua reajustamento de abrangência igualitária e anual, repondo a perda inflacionária dos doze últimos meses; eis a revisão geral anual de que trata o inciso X, do art. 37. E, ao contrário do que pensa o TSE, essa recomposição de 12 meses é acolhida, mesmo em anos de voto popular, pelo Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo (TRESP), além do tribunal de contas do mesmo estado (TCESP).

Diante dessa controvérsia jurisprudencial, recomendamos que o prefeito, na Justiça Eleitoral, se oriente quanto ao percentual mais adequado para reajustes após abril de 2020: o dos últimos doze meses (posição do TRESP e TCESP) ou o apurado a partir de 1º de janeiro de 2020 (posição do TSE).

No entanto e levando em conta o atual período de intensa crise fazendária, de lembrar que o Supremo Tribunal Federal (STF), em 25 de setembro de 2019, decidiu que o Poder Executivo não está obrigado a conceder a revisão geral anual; para isso, basta a Prefeitura apresentar justificativas à Câmara dos Vereadores, às quais, nos dias de hoje, são absolutamente razoáveis.


2.6- Tempos de crise – uma leitura mais flexível para o art. 42, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Essa norma determina que, nos oito últimos meses do mandato, as despesas realizadas estejam financeiramente cobertas.

É bem assim o que compreendemos, apesar deste artigo encontrar outras interpretações nos estados da Federação, mas, ao que se sabe, vem ele respondendo por boa parte da reprovação de contas municipais em derradeiro ano de gestão.

Na atual conjuntura de calamidade pública, restam as seguintes indagações:

a) Como lastrear financeiramente todas as obrigações de despesa em um cenário de forte queda da receita e crescimento robusto do gasto municipal?

b) Como manter equilíbrio fiscal nos últimos oito meses de mandato, se, ao contrário da União, o Município não pode emitir títulos públicos para suportar a forte pressão sobre a despesa pública, sobretudo a da saúde, assistência social e segurança pública?

c) Como manter equilíbrio fiscal nos derradeiros oito meses de gestão, se a própria Lei de Responsabilidade Fiscal, no art. 65, II, suspende as metas superavitárias para redução da dívida, bem como o mais importante instrumento para tal esforço: a limitação de despesa (empenho)?

Ante a ora robusta crise sanitária e fazendária, os tribunais de contas, talvez, abrandem sua ótica de cumprimento do artigo 42, desde que, ponderamos, tenha sido decretada a calamidade municipal, e os prefeitos demonstrem, de forma cabal, uma efetiva queda da receita municipal e, notadamente, um substancial excedente de gasto nas áreas da saúde, assistência social e segurança pública.

Diante disso, recomendamos o que segue:

a) Os gastos da crise devem estar bem identificados sob um mesmo código de classificação, sendo, logo em seguida, transparecidos no site da Prefeitura.

b) A Prefeitura contenha gastos dos setores não ligados à resolutividade da Covid-19;

c) Análise dos respectivos alertas dos tribunais de contas;

d) Cancelamento, em dezembro, dos empenhos efetivamente não liquidados;

e) Jamais anular empenhos liquidados, visto que é isso fraude contra credores e balanços públicos;


2.7 – A possibilidade de aumentar a despesa laboral nos últimos 180 dias do mandato.

Insere-se no art. 21, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a proibição de elevar, naqueles 180 dias (5 de julho a 31 de dezembro), o gasto com pessoal. Na apuração de tal regra, consenso há de que o aumento é percentual, relativo e, não, nominal, absoluto.

De seu lado, a Lei Eleitoral proíbe, a partir de julho, a contratação de pessoal. a menos que destinada ao funcionamento de serviços públicos essenciais, os quais, no entender da jurisprudência, se restringem à saúde e segurança pública, ou seja, as áreas que protegem, diretamente, a vida (art. 73, V, “d”).

E, assim como já se disse neste trabalho (item 2.3), pode a Administração Municipal, três meses antes da eleição de 2020, contratar servidores para atuar, de forma temporária, na saúde e segurança pública, ainda que tenha ocorrido aumento da despesa laboral nos derradeiros 180 dias da gestão política. É assim, pois o art. 65, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, interrompe, em contexto emergencial, as punições por desvios na execução da despesa em questão.

De todo e qualquer modo, o chefe do Executivo Municipal, a partir de 5 de julho de 2020, não pode editar ato elevando, sob qualquer forma, a despesa laboral em áreas que nada tenham a ver com a atual crise sanitária (ex.: Educação, Gabinete, Meio Ambiente, Desenvolvimento Rural).


2.8 – A excepcional não eficácia do art. 23, § 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Esse diploma assegura que, superado o limite máximo da despesa com pessoal, Prefeitura ou Câmara disponham de dois quadrimestres para o ajuste (art. 23, “caput”).

Contudo, o § 4º, do mesmo artigo, prescreve que, em derradeiro ano de mandato, não será concedido aquele período de recondução, aplicando-se, de imediato, as punições fiscais, vez que o atual dirigente não deve transferir mais encargos para o sucessor.

Sucede que o reiteradamente citado artigo 65, da Lei de Responsabilidade Fiscal, impede, no inciso I, a contagem dos prazos para o ajustamento da despesa laboral, tornando sem efeito as punições para os prefeitos que, em abril de 2020, deixaram de conformar tal gasto a seu freio máximo: os 54% da receita corrente líquida.


2.9 – O empenho da despesa no último mês do mandato

A Lei nº 4.320, de 1964, impede que, no último mês da gestão política, empenhe o prefeito mais do que o duodécimo da despesa prevista no orçamento (art. 59, § 1º).

Apesar de alguns tribunais de contas exigirem o cumprimento dessa regra, entendemos que não foi recepcionada pela Constituição de 1988, segundo a qual a posse do prefeito acontece no dia 1º de janeiro.

Mas nem sempre foi assim, pois, vigente à época da promulgação da Lei 4.320, a Constituição de 1946 determinava posse somente em 31 de janeiro do ano seguinte. Então, para evitar que, perdedor da eleição, o prefeito empenhasse grande parte do orçamento, comprometendo o futuro programa de trabalho, nesse contexto justificou-se a regra em comento.

Porém, com a atual posse do prefeito em 1º de janeiro, o tal § 1º, do art. 59 perde a eficácia, vez que o anterior mandatário, por óbvio, não pode empenhar contra o orçamento do ano seguinte.

Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000), no art. 42, impõe limitações orçamentárias e financeiras para as despesas dos oito últimos meses do mandato, o que, claro, alcança o mês de dezembro. Eis aqui, portanto, outro argumento que torna inócua aquela norma da Lei 4.320, posto que regra nova se sobrepõe à antiga.

De todo modo e por precaução, salutar que o gestor fazendário evite empenhar, em dezembro de 2020, mais do que um duodécimo do total aprovado na lei orçamentária anual.


3- A GESTÃO FISCAL SEM ELEIÇÃO MUNICIPAL EM 2020

Desde que emenda à Constituição adie, para os anos seguintes, a eleição que seria realizada agora em 2020, diante de tal alternativa não se aplicam, por óbvio, as restrições financeiras de último ano de mandato, quer as da Lei Eleitoral, Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei 4.320, de 1964.

Nessa hipótese, os municípios devem continuar atentando para os motivos que têm levado os tribunais de contas a rejeitar os balanços anuais, seja por descumprimento de normas constitucionais (despesa mínima em Educação, Saúde e precatórios judiciais; limites para as despesas legislativas; operação do Controle Interno), seja pela afronta a preceitos fiscais (déficit orçamentário; aumento da dívida; não recondução da despesa laboral a seu limite máximo; falta de recolhimento dos encargos patronais).

Contudo e sob este insólito estado de emergência epidêmica, a legislação antepõe exceções ao rigor do direito financeiro. Eis, por exemplo, o já bem mencionado artigo 65, da Lei de Responsabilidade Fiscal, dispondo que, na hipótese de calamidade reconhecida pela Assembleia Legislativa, os Poderes do Município não sofrerão penalidades caso não ajustem, em dois quadrimestres, a despesa com pessoal (inciso I); de igual forma, aquela norma dispensa a limitação de despesa (empenho) se a receita comportar-se abaixo do esperado, interrompendo também o cumprimento das metas de resultado primário e nominal apresentadas na lei de diretrizes orçamentárias – LDO (inciso II).

Nesse passo, os tribunais de contas não deverão rejeitar contas ante a extrapolação do gasto laboral e, se a Prefeitura comprovar, de forma cabal, que o déficit orçamentário-financeiro foi motivado por substancial queda na receita, agravada pelo excesso de gastos em áreas relacionadas ao enfrentamento da crise sanitária (saúde, assistência social e segurança pública), diante disso, aquelas cortes, decerto, podem atenuar seu juízo nas situações de desequilíbrio fiscal.

Para tanto, há de se ponderar que, ao contrário da União que financia sua dívida emitindo títulos públicos, os municípios, assim como os estados, não contam com tal possibilidade, o que os remete, sobretudo em crises recessivas, a déficits orçamentários, causados pela realização de despesa sem receita de suporte.

Aquele irregular financiamento municipal eleva a dívida municipal, acarretando calote em fornecedores e servidores e, por isso, deve, em tempos normais, ser rigorosamente punido pelos órgãos de controle, mas, há de se convir, em tempos de absoluta excepcionalidade e malgrado os auxílios financeiros da União, não há outro meio de o Município agora garantir a operação dos serviços essenciais de saúde, assistência social e segurança pública.

E, para evidenciar, de forma clara, os gastos vinculados ao enfrentamento da Covid-19, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) determinou, mediante o Comunicado 14/2020, que os dispêndios emergenciais sejam classificados sob um mesmo código, o 312, os quais devem ser logo transparecidos, de forma apartada, no site da Prefeitura.

E, tendo em vista que, para situações imprevisíveis e urgentes, a Administração pode se valer de créditos adicionais que dispensam a prévia autorização legislativa: os extraordinários (art. 167, §, CF), a execução desses mecanismos, decerto, merecerá redobrada atenção do Controle Externo.

Aqui, não é demais lembrar, que o crédito adicional extraordinário se reveste das seguintes características:

a) Finalidade: atender despesas imprevisíveis e urgentes, decorrentes de calamidade pública (no caso atual, a da saúde pública).

b) Prévia autorização legislativa: dispensada; eis um crédito aberto somente por decreto do Prefeito, que, em seguida, fará imediata comunicação à Câmara dos Vereadores.

c) Indicação das fontes de cobertura: também dispensada (apesar disso, o facultativo apontamento da fonte pode evitar o déficit e a dívida municipal);

d) Determinação do valor: obrigatória, vez que a Constituição proíbe créditos ilimitados (art. 167, VII).

e) Vigência: até o final de 2020 (se abertos depois de setembro, os créditos extraordinários poderão ser reabertos em 2021; art. 167, § 2º, CF).

Além disso, os tribunais de contas não poderão reprovar determinados contratos pela falta de certas exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal; isso porque o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, na ADIn 6.357/DF, que, para as despesas de enfrentamento da crise sanitária, ficam interrompidas as compensações financeiras para renúncias de receita (art. 14); criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental (art. 16); geração de despesa obrigatória de caráter continuado (art. 17), bem como a criação de benefício ou serviço da seguridade social (art. 24).

Por fim, vale lembrar que para as contratações voltadas para a Covid-19, pode o Município valer-se da dispensa licitatória, nos termos da Lei Federal 13.979, de 2020, cujos procedimentos estão resumidos na parte final do seguinte Comunicado Fiorilli:

Comunicado Fiorilli Software

(…….)

No escopo da presente situação de calamidade, a aquisição de bens e serviços, SEM licitação, respeitará a Lei Federal 13.979, de 6.02.2020, sobre a qual resumimos as passagens de específico interesse:

• Os bens e serviços serão destinados, exclusivamente, ao enfrentamento da atual pandemia;

• Tais aquisições serão transparecidas, imediatamente, no site oficial da Prefeitura (nome do contratado; o número de sua inscrição na Receita Federal do Brasil; o prazo contratual; o valor e o respectivo processo de contratação ou aquisição);

• Excepcionalmente, será possível contratar de empresa declarada inidônea ou suspensa de licitar; isso, se for ela a única fornecedora do bem ou serviço de interesse;

• Poderão ser adquiridos equipamentos usados, desde que sua plena e eficiente utilização seja atestada pelo fornecedor.

E, sempre precedidas de pesquisa prévia de preços, essas contratações diretas serão publicadas na imprensa oficial, munidas das seguintes informações:

• Caracterização da situação emergencial;

• Razão da escolha do fornecedor ou executante;

• Justificativa do preço.

 

Flavio Corrêa de Toledo Junior
Consultor da Fiorilli Software. Ex-Assessor
Técnico do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo

 

31 de agosto de 2020

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