A flexibilização da regra de ouro para além do bem e do mal

Embora o governo Temer tenha retirado de pauta a proposta de flexibilização da regra de ouro dada pelo artigo 167, inciso III, da Constituição Federal – provavelmente para concentrar-se só na reforma da previdência – o debate sobre a proposta é relevante, inclusive para se terem mais apreciações da matéria quando ela voltar à ordem do dia, o que é possível aconteça ainda este ano.

Neste sentido, discutimos o que é a flexibilização da regra de ouro para mostrar que, para além do bem e do mal, ela é necessária. Após isso, debatemos os méritos daquilo a que chamamos flexibilidade condicionada, algo que vem na esteira da proposta. Por fim, com o pano de fundo da discussão sobre a flexibilidade condicionada da regra de ouro, apreciamos brevemente uma questão paralela: o teto da dívida pública.

A regra de ouro impede, em termos de montantes, que receitas de capital oriundas de operações de crédito, ou seja, dívida pública, financiem despesas correntes – aquelas do dia a dia da União que não geram novo patrimônio público, como pessoal, previdência, custeio, juros da dívida pública, etc. – à exceção de, quando o orçamento já está em execução, o congresso permita tal uso, com finalidade precisa e explícita, via aprovação parlamentar de créditos suplementar e especial – isto é, que reforce dotação orçamentária já existente ou crie dotação antes inexistente, respectivamente.

Portanto, a flexibilização da regra de ouro já ocorre, porém, apenas quando o orçamento está em execução. O que a proposta de flexibilização pretende é que, ao se propor a PLOA, operações de crédito em montantes superiores às despesas de capital (investimento, inversão financeira e amortização de dívidas) já sejam previstas para financiarem despesas correntes. Então, não só durante a execução orçamentária se custeariam despesas correntes com recursos oriundos de dívida, mas na proposta orçamentária anual já constaria este expediente claramente discriminado.

Por que tal proposta? Por um lado, as despesas correntes obrigatórias resistentes à queda e as receitas correntes diminuindo por conta da recessão e das desonerações tributárias ainda vigentes implicaram forte desajuste primário à União. Por outro, sobretudo nos últimos dois anos as receitas financeiras federais foram cadentes. Restou ao investimento público ser a variável de ajuste, mas incapaz de equacionar o problema, pois seu montante é bem menor (por volta de R$ 38,5 bilhões em 2018) do que a necessidade de financiamento das contas da União (R$ 180 bilhões).

Para 2018, o retorno de até 180 bilhões do BNDES ao Tesouro equaciona o orçamento, pois os recursos devolvidos ingressam como outras receitas de capital e financiam amortização de dívidas aumentando as despesas de capital. Mas, e para 2019? Como não se pode contar com manás, para que as contas públicas sejam propostas de forma realista em 2018 para vigorarem em 2019, propôs-se a flexibilização da regra de ouro. Para além de ideologias, é uma proposta necessária e, de certa forma, urgente. Mesmo a reforma da previdência, expansão do PIB e contenção de gastos podem ser incapazes de equilibrar as contas públicas deste para o próximo ano. Sem a flexibilização, resta à proposta de orçamento de 2019 impor restrições de recursos em montante que seria impraticável para o equilíbrio das contas e, talvez, inviabilize a política fiscal do próximo governo.

Portanto, a flexibilização permite maior exequibilidade à política orçamentária. Além disso, ela traz ao menos outros dois benefícios: maior transparência à política orçamentária, pois de partida há a previsão do uso de dívida para custear despesas correntes. Do contrário ter-se-iam valores forjados das operações de crédito ou despesas de capital numa proposta orçamentária, apenas para se ter um PLOA compatível com a regra, o que já acontece em outros entes da federação. Como visto, romper a regra é permitido, mas com o orçamento em andamento e não em sua proposição.

Ademais, a política orçamentária ganha flexibilidade condicionada, pois para flexibilizar a regra, a política fiscal tem que apontar os caminhos de retorno ao equilíbrio fiscal. Logo, ao tempo em que flexibiliza, a nova regra restringe, com timing e medidas necessárias ao reequilíbrio. À medida que o ciclo econômico não está sujeito à vontade dos governos, esta flexibilidade condicionada é positiva, pois viabiliza uma menos traumática adequação fiscal à conjuntura vigente. Isso ocorrerá de maneira franca, pois presente na peça orçamentária, de conhecimento e debate públicos.

O frequente uso político do orçamento faz qualquer menção à flexibilização fiscal no Brasil assustar. Com certeza, regras são necessárias, pois os ciclos e casos políticos contaminam a política fiscal no País. Porém, isso não pode se traduzir em inexequibilidade da política orçamentária. O Brasil tem se esforçado para aprimorar suas instituições e é preciso que elas legislem regras e suas flexibilidades condicionadas. Antes de um não imediato a propostas de flexibilização fiscal, é preciso um voto de confiança nas instituições do Estado e no poder das urnas, muito mais do que nos governos de plantão, pois neste caso trata-se de questão técnica que subverte cores partidárias

Por fim, o debate sobre a flexibilização da regra de ouro traz luz à questão do teto da dívida pública. Melhor seria a não existência dele, para que a dívida pública não deixe de ser instrumento de política econômica. Por exemplo, podem ser necessários mecanismos de endividamento para se melhorar o perfil da própria dívida pública, trocando-se pós por prefixação e curto por médio ou longo prazo, o que melhoria a eficiência da política monetária e a previsibilidade da política fiscal. Um teto limitaria tais ações. Melhor uma flexibilidade condicionada, com bandas de dívida e clara descrição de como os fluxos fiscais de receita e despesa as alcançarão, já que pode pouco adiantar amarrar o estoque para disciplinar o fluxo, como mostra o debate sobre a regra de ouro.

Fábio Terra: Professor da Universidade Federal do ABC
Paulo Feijó: Especialista em Contabilidade e Finanças Públicas

 

30 de agosto de 2020

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